學(xué)習(xí)董必武關(guān)于政黨守法論述的若干思考

浙江省湖州市人民檢察院 高勇年

圖為高勇年先生作主旨發(fā)言

????????? 我國(guó)現(xiàn)行憲法第五條明確規(guī)定，“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家?！?“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究?！薄叭魏谓M織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”可見，政黨守法是我國(guó)憲法所確定的一項(xiàng)必須堅(jiān)持的社會(huì)主義法治原則。這是因?yàn)椤艾F(xiàn)代政治生活與‘前現(xiàn)代’政治生活的一個(gè)最大區(qū)別，就在于政黨的出現(xiàn)以及政黨政治的發(fā)展，而現(xiàn)代國(guó)家與‘前現(xiàn)代’國(guó)家的一個(gè)最大區(qū)別，也在于前者是政黨政治主導(dǎo)之下的國(guó)家?！薄叭绻覀儼熏F(xiàn)代國(guó)家比喻為一個(gè)有血有肉的軀體，那么政黨就是支撐這副軀體的骨架。”董必武于1956年在中共黨的八大全體會(huì)議上提出的“依法辦事是進(jìn)一步加強(qiáng)法制的中心環(huán)節(jié)”，為我們今天宣布嚴(yán)格依法辦事是建設(shè)法治國(guó)家的中心環(huán)節(jié)奠定了基礎(chǔ)。如果說，依法辦事是建設(shè)法治國(guó)家的中心環(huán)節(jié)，那么，政黨守法則是關(guān)乎建設(shè)法治國(guó)家的關(guān)鍵支撐和保證。
????????? 政黨守法，是董必武法學(xué)思想的重要內(nèi)容。在依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的今天，學(xué)習(xí)董必武幾十年前關(guān)于政黨守法論述，不僅具有重要的歷史意義，而且具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。

??????????一、政黨守法，必須樹立依法治國(guó)就是講政治的理念

????????? 政黨守法，首先有一個(gè)理論上的認(rèn)識(shí)問題，而這個(gè)理論上的認(rèn)識(shí)問題主要就是如何正確認(rèn)識(shí)政治意識(shí)與法律意識(shí)的關(guān)系問題。之所以要討論這個(gè)問題，那是因?yàn)樵谖覈?guó)，長(zhǎng)期以來十分重視政治意識(shí)的培養(yǎng)，而對(duì)法律意識(shí)的培養(yǎng)相對(duì)薄弱。正如1954年5月18日，董必武在中國(guó)共產(chǎn)黨第二次全國(guó)宣傳工作會(huì)議的講話中指出的那樣，“我們黨的組織，對(duì)培養(yǎng)群眾政治意識(shí)方面的工作一向是注意的、努力的，并且獲得了偉大的成績(jī)?！薄暗?，法律仍有它本身的范疇，不能說黨把群眾的政治意識(shí)提高了，就等于把群眾的法律意識(shí)也提高了，所以那種把政治和法律完全混淆起來的看法也是不對(duì)的?！?/span>
????????? 我們要依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，必須理清政治意識(shí)與法律意識(shí)的關(guān)系問題。政治意識(shí)與法律意識(shí)的關(guān)系，說到底就是政治與法律的關(guān)系，政治與法律是息息相關(guān)的，然而，政治與法律是兩個(gè)完全不同的概念，是不能混同的。
????????? 新中國(guó)成立60多年來看，我們可以看到這樣一個(gè)現(xiàn)象，在我國(guó)無時(shí)無刻都是把“講政治”高高舉起的。強(qiáng)調(diào)講政治，已是我國(guó)非常顯著的文化特色或社會(huì)習(xí)慣。講政治，有著其十分豐富的內(nèi)涵，包括政治方向、政治立場(chǎng)、政治觀點(diǎn)、政治紀(jì)律、政治鑒別力、政治敏銳性等諸多方面。治國(guó)理到政，方向不明怎么行，立場(chǎng)不穩(wěn)怎么行？觀念錯(cuò)誤怎么行，紀(jì)律松渙怎么行？沒有鑒別力怎么行，沒有敏銳性怎么行？治國(guó)理政必須講政治，或者說，講政治是治國(guó)理政所必須的，這是無可非議的。然而，由于我國(guó)缺乏法治文化底蘊(yùn)，講政治有時(shí)會(huì)成為人治的“運(yùn)動(dòng)”文化旗幟。建國(guó)初期，董必武從歷史根源和社會(huì)根源兩方面對(duì)解放初期不重視和不遵守法制現(xiàn)象所作的剖析，并清醒地看到，“全國(guó)解放初期，我們接連發(fā)動(dòng)了幾次全國(guó)范圍的群眾運(yùn)動(dòng)，都獲得了超過預(yù)期的成績(jī)。革命的群眾運(yùn)動(dòng)是不完全依靠法律的，這可能帶來一種副產(chǎn)物，助長(zhǎng)人們輕視一切法制的心理，這也就增加了黨和國(guó)家克服這種心理的困難?！彼?，在我國(guó)講政治的氛圍中，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)一種偏差，即一旦強(qiáng)調(diào)講政治，就會(huì)把法治擠在一邊。這種偏差，在上世紀(jì)50年代出現(xiàn)的“反右”和60年代出現(xiàn)的“文革”，就是假借講政治，扛著講政治的大旗，將法治拋棄，甚至踐踏法治，教訓(xùn)十分沉痛。改革開放以后，特別“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”寫入憲法以后，講政治排斥法治的偏差開始得到了糾正。然而，在現(xiàn)實(shí)生活中講政治排斥法治的偏差之殘余仍然時(shí)有出現(xiàn)。
??????????治國(guó)方略是屬于政治范疇。依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家已經(jīng)成為我國(guó)的治國(guó)方略。因此，走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，講依法治國(guó)，講法治，就是講政治，我們必須要樹立依法治國(guó)就是講政治的理念。但是，我們?nèi)匀灰乐拱阎v政治與講法治混淆起來的錯(cuò)誤觀念。因?yàn)檎我庾R(shí)與法律意識(shí)畢竟是有區(qū)別的，有政治意識(shí)，不等于就有法律意識(shí)。我們知道，現(xiàn)代政治是政黨政治。我國(guó)傳統(tǒng)的人治文化底蘊(yùn)相當(dāng)深厚，如果不積極地培養(yǎng)政黨尤其是執(zhí)政黨的法律意識(shí)，講政治排斥法治的現(xiàn)象會(huì)依然會(huì)出現(xiàn)，甚至?xí)绊懞蛽p害依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的進(jìn)程。

????????? 二、政黨守法，必須規(guī)范黨政關(guān)系

????????? 政黨守法，很關(guān)鍵的一個(gè)問題，就是要解決黨政不分問題。黨政不分，會(huì)導(dǎo)致“以黨代政”，產(chǎn)生“以黨治國(guó)”現(xiàn)象。
????????? 黨政不分，早在蘇俄時(shí)期就已存在。中共在創(chuàng)建革命根據(jù)地時(shí)，照搬了蘇維埃的政治體制，也產(chǎn)生了類似的問題。針對(duì)當(dāng)時(shí)革命根據(jù)地紅色政權(quán)中出現(xiàn)黨政不分的現(xiàn)象，1940年8月20日董必武在陜甘寧邊區(qū)中共縣委書記聯(lián)席會(huì)議上講話時(shí)就指出，“政府是政權(quán)機(jī)關(guān)，它必須真正有權(quán)，而黨是領(lǐng)導(dǎo)政府工作的。我在這里想談一談黨與政府的正常關(guān)系問題?！薄包h對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)，在形式上不是直接的管轄。黨和政府是兩種不同的組織系統(tǒng)，黨不能對(duì)政府下命令。黨的構(gòu)成分子——黨員，在政府機(jī)關(guān)中工作，同時(shí)就是政府工作人員中的一員。黨和政府這樣就發(fā)生了有機(jī)的聯(lián)系。黨在政府中來實(shí)現(xiàn)它的政策，是經(jīng)過和依靠著在政府內(nèi)工作的黨員和黨團(tuán)。黨只能直接命令它的黨員和黨團(tuán)在政府中做某種活動(dòng)，起某種作用，決不能駕乎政府之上來直接指揮命令政府。這是我們同志應(yīng)當(dāng)清楚了解的?！贝撕笤?941年4月，鄧小平針對(duì)當(dāng)時(shí)黨內(nèi)存在的以黨治國(guó)的不良傾向，在《黨與抗日民主政權(quán)》一文中闡述了黨政關(guān)系，并鮮明地提出了“反對(duì)以黨治國(guó)”的口號(hào)。
??????????1949年中國(guó)共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨后，面臨著以什么基本形式來治理國(guó)家的問題。是以黨治國(guó)，還是依法治國(guó)？我們知道，以黨治國(guó)實(shí)際上就是封建社會(huì)人治的延續(xù)和變種。在人治情況下，即使有法律，領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人意志是可以凌駕法律之上的，一言可立法，一言可廢法。而依法治國(guó)，則是由中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民制訂憲法和法律，依照憲法和法律來治理國(guó)家，任何組織和個(gè)人不能凌駕于憲法和法律之上。作為新中國(guó)“依法治國(guó)”奠基人，董必武在建國(guó)初期就十分精辟地指出：“人類進(jìn)入文明社會(huì)以后，說到文明，法制要算一項(xiàng)。簡(jiǎn)單地說，國(guó)家沒有法制，就不能成為一個(gè)國(guó)家?！比欢?，建國(guó)以后尤其是20世紀(jì)50年代中期后，隨著輕視法制和法律虛無主義的蔓延，黨政不分、以黨代政，不再是區(qū)域性、局部性問題，已成為全局性的問題，黨政不分、以黨代政的消極性和危害性也隨之越來越明顯地暴露出來。在改革開放的歷史條件下，1980年8月18日，鄧小平在中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上題為《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》講話中，首次把解決黨政不分、以黨代政的問題作為政治體制的一項(xiàng)重要而迫切的任務(wù)提到全黨面前，提上議事日程。1986年，鄧小平把黨政分開作為政治體制改革的一項(xiàng)內(nèi)容，提高到“關(guān)鍵”地位，他說：“改革的內(nèi)容，首先是黨政要分開，解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問題。這是關(guān)鍵，要放在第一位?！?/span>
????????? 改革開放30多年來，中共“黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和執(zhí)政體制實(shí)現(xiàn)了由‘黨政不分、以黨代政、高度集權(quán)’到‘科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政’的歷史性跨越。”但是，不利于依法治國(guó)的“黨政不分、以黨代政”的現(xiàn)象，在現(xiàn)實(shí)生活中仍然存在著，其消極性和危害性尚未得到完全消除。董必武在幾十年前關(guān)于“黨的組織要領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家機(jī)關(guān)工作，這是不可動(dòng)搖的原則；黨的組織不能代替國(guó)家機(jī)關(guān)”，“但是，我們的黨的組織違反上述原則的現(xiàn)象是不少的”之論述，猶如警鐘，至今依然時(shí)時(shí)回響在我們的耳邊。正如2009年9月18日中共十七屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》中所指出，“當(dāng)前，黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平、黨的建設(shè)狀況、黨員隊(duì)伍素質(zhì)總體上同黨肩負(fù)的歷史使命是適應(yīng)的。同時(shí)，黨內(nèi)也存在不少不適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)要求、不符合黨的性質(zhì)和宗旨的問題”。所以，如何規(guī)范黨政關(guān)系仍然是我國(guó)政治體制改革中必須重視的問題。
??????????我們知道，權(quán)力過分集中是我國(guó)傳統(tǒng)政治體制的“總病根”，而黨政不分、以黨代政則是權(quán)力過分集中的基礎(chǔ)和核心。鄧小平曾深刻地指出，權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，不適當(dāng)?shù)?、不加分析地把一切?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)。因此，“黨政不分、以黨代政”是與法治相違背的，是不符合依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的治國(guó)方略的，必須予以克服，黨政關(guān)系必須予以規(guī)范。

????????? 三、政黨守法，必須強(qiáng)調(diào)執(zhí)政黨帶頭依法辦事

????????? 建國(guó)初期，董必武就強(qiáng)調(diào)，“對(duì)于憲法和法律，我們必須帶頭遵守，并領(lǐng)導(dǎo)人民群眾來遵守。假如我們自己不遵守憲法和法律，怎么能領(lǐng)導(dǎo)人民群眾來守法呢？”“我們的國(guó)家是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的，因此我們共產(chǎn)黨員必須以身作則，對(duì)國(guó)家法律的嚴(yán)肅性要有充分的理解?！睔v史證明，董老的論述是十分正確的。
??????????新中國(guó)成立后，我國(guó)的政黨制度是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度，其顯著特征就是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，多黨派合作；共產(chǎn)黨執(zhí)政，多黨派參政。共產(chǎn)黨處于長(zhǎng)期執(zhí)政地位，民主黨派與共產(chǎn)黨之間不存在競(jìng)爭(zhēng)性。因此，包括依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家在內(nèi)的中國(guó)社會(huì)發(fā)展，是與共產(chǎn)黨的治國(guó)理政方略和是否“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”息息相關(guān)。所以，早在1957年鄧小平就指出，“我們黨是執(zhí)政的黨，威信很高。我們大量的干部居于領(lǐng)導(dǎo)地位。在中國(guó)來說，誰有資格犯大錯(cuò)誤？就是中國(guó)共產(chǎn)黨。犯了錯(cuò)誤影響也最大。因此，我們黨應(yīng)該特別警惕?！笔聦?shí)也是這樣，當(dāng)共產(chǎn)黨的在某一階段的指導(dǎo)方針出現(xiàn)錯(cuò)誤時(shí)，我國(guó)社會(huì)發(fā)展就會(huì)受到嚴(yán)重影響。正如1981年中共十一屆六中全會(huì)通過的《關(guān)于建國(guó)以來黨的若干歷史問題的決議》中所指出的那樣，我國(guó)“開始全面建設(shè)社會(huì)主義的十年”，“黨的工作在指導(dǎo)方針上有過嚴(yán)重失誤，經(jīng)歷了曲折的發(fā)展過程?！薄胺从遗啥窢?zhēng)被嚴(yán)重地?cái)U(kuò)大化了，把一批知識(shí)分子、愛國(guó)人士和黨內(nèi)干部錯(cuò)劃為“右派分子”，造成了不幸的后果?！薄耙痪帕晡逶轮烈痪牌吡晔碌摹幕蟾锩?，使黨、國(guó)家和人民遭到建國(guó)以來最嚴(yán)重的挫折和損失。”“文革”之所以發(fā)生，其原因包括“中國(guó)是一個(gè)封建歷史很長(zhǎng)的國(guó)家，我們黨對(duì)封建主義特別是對(duì)封建土地制度和豪紳惡霸進(jìn)行了最堅(jiān)決最徹底的斗爭(zhēng)，在反封建斗爭(zhēng)中養(yǎng)成了優(yōu)良的民主傳統(tǒng)；但是長(zhǎng)期封建專制主義在思想政治方面的遺毒仍然不是很容易肅清的，種種歷史原因又使我們沒有能把黨內(nèi)民主和國(guó)家政治社會(huì)生活的民主加以制度化，法律化，或者雖然制定了法律，卻沒有應(yīng)有的權(quán)威。這就提供了一種條件，使黨的權(quán)力過分集中于個(gè)人，黨內(nèi)個(gè)人專斷和個(gè)人崇拜現(xiàn)象滋長(zhǎng)起來，也就使黨和國(guó)家難于防止和制止“文化大革命”的發(fā)動(dòng)和發(fā)展?！?/span>
??????????不把黨內(nèi)民主和國(guó)家政治社會(huì)生產(chǎn)的民主加以制度化、法律化，或者雖然制定了法律，卻沒有應(yīng)有的權(quán)威，就會(huì)使“文革”發(fā)動(dòng)的條件繼續(xù)存在。歷史的教訓(xùn)不可忘記。正因?yàn)槿绱?，依法治?guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的中心環(huán)節(jié)是必須依法辦事，而其關(guān)鍵環(huán)節(jié)則是執(zhí)政黨必須帶頭依法辦事。鑒于共產(chǎn)黨在中國(guó)處于長(zhǎng)期執(zhí)政的領(lǐng)導(dǎo)地位，只有共產(chǎn)黨帶頭遵守憲法和法律，帶頭依法辦事，才能帶動(dòng)行政機(jī)關(guān)依法行政、司法機(jī)關(guān)公正司法、全社會(huì)依法辦事。執(zhí)政黨要成為遵守法制的模范，做依法辦事的表率，這在1979年6月25日鄧小平在出席第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議的黨內(nèi)負(fù)責(zé)人會(huì)議時(shí)就強(qiáng)調(diào)，“以后，黨委領(lǐng)導(dǎo)的作用第一條就是應(yīng)該保證法律生效、有效。沒有立法以前，只能按政策辦事；法立了以后，堅(jiān)決按法律辦事?！惫伯a(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，亦已經(jīng)在自己的黨章中作出嚴(yán)肅規(guī)定，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》規(guī)定，“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)?！秉h員必須履行“模范遵守國(guó)家的法律法規(guī)”義務(wù)。

????????? 四、政黨守法，必須實(shí)現(xiàn)我國(guó)政黨制度法治化

????????? 中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作的政黨制度框架中，各民主黨派作為參政黨其主要職能是“參政議政，民主監(jiān)督”。以民主監(jiān)督職能為例，我們來看政黨制度法律化的必要性。關(guān)于中國(guó)參政黨的民主監(jiān)督，毛澤東、鄧小平、江澤民中共三代領(lǐng)導(dǎo)人和胡錦濤等中央領(lǐng)導(dǎo)人都非常重視，都有過重要論述。概括起來講，各政黨之間是互相監(jiān)督。共產(chǎn)黨可以監(jiān)督民主黨派，民主黨派也可以監(jiān)督共產(chǎn)黨。共產(chǎn)黨總是從一個(gè)角度看問題，民主黨派就可以從另一個(gè)角度看問題、出主意。我國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派之間堅(jiān)持“長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”的方針，主要是民主黨派監(jiān)督共產(chǎn)黨。中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，更需要接受民主黨派的監(jiān)督。希望民主黨派做我們黨的摯友、諍友，經(jīng)常就關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大問題、共產(chǎn)黨的自身建設(shè)提出意見和建議。但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，民主黨派在履行參政議政職能方面的作用相對(duì)是強(qiáng)的，而在履行民主監(jiān)督職能方面其作用相對(duì)是弱的。這是為什么？原因有綜合的諸多方面，其中就包括缺乏政治制度的法律保障。缺乏有效的法律保障，是“反右”擴(kuò)大化和“文革”留下的教訓(xùn)。經(jīng)歷了歷史的教訓(xùn)，“心有余悸”至今還是一些參政黨成員?；嫉囊环N政治疾病。盡管他們真心實(shí)意地?fù)碜o(hù)和接受共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，相信執(zhí)政黨是在誠(chéng)心誠(chéng)意歡迎參政黨監(jiān)督，可是在實(shí)際行動(dòng)方面，仍然是“小心翼翼”。也就是說，如果沒有有效的法律保障，民主黨派履行參政議政職能尤其是民主監(jiān)督職能時(shí)，是有障礙存在的。
????????? 2011年3月，吳邦國(guó)在十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議上作全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告時(shí)宣布，“一個(gè)立足中國(guó)國(guó)情和實(shí)際、適應(yīng)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要、集中體現(xiàn)黨和人民意志的，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個(gè)法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個(gè)層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成?！敝袊?guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，但仍然要深刻把握完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系面臨的新形勢(shì)新任務(wù)，在新的起點(diǎn)上不斷開創(chuàng)立法工作新局面。其中，完善我國(guó)政黨法律制度，則是完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系所必須面對(duì)的一項(xiàng)重要課題。自從中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度寫進(jìn)憲法，成為憲法所確立的國(guó)家基本政治制度之日起，中國(guó)政黨制度法治化已經(jīng)開始。然而，“中國(guó)政黨制度不同于禁絕其他黨派的一黨獨(dú)裁，也不同于各黨派相互競(jìng)爭(zhēng)的政黨政治，中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派之間既有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，又有監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，同時(shí)雙方存在協(xié)商與合作的關(guān)系。正是基于此，我們稱之為多重化的黨際關(guān)系”?；谥袊?guó)政黨制度多重化的黨際關(guān)系，憲法確立的中國(guó)政黨制度，尤其需要通過相應(yīng)的法律制度來規(guī)范和保障包括執(zhí)政黨的執(zhí)政和參政黨的參政行為的政黨行為。但是，至今中國(guó)政黨制度的法律化程度仍然相當(dāng)不完善，如中國(guó)的政黨的黨際關(guān)系之行為還是處在主要依靠執(zhí)政黨政策進(jìn)行調(diào)整的階段，即由執(zhí)政黨的一個(gè)政策文件，來規(guī)范和調(diào)整執(zhí)政黨和八個(gè)參政黨之間的政黨行為。從現(xiàn)代法治理念上講，一個(gè)政黨的政策文件，其效力只適用或只能約束其政黨成員。一個(gè)政黨可以通過自己的政策去領(lǐng)導(dǎo)或引導(dǎo)其他社會(huì)成員，但不能替代其他社會(huì)成員。要規(guī)范和調(diào)整包括執(zhí)政黨和參政黨各政黨行為的制度，顯然應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的前提基礎(chǔ)上，由國(guó)家法律來規(guī)定，或由全體政黨在共同參加的組織即全國(guó)政協(xié)來協(xié)商制訂，或由全體政黨依社會(huì)契約原則來商定。
????????? 中國(guó)共產(chǎn)黨在自己的黨章中已經(jīng)規(guī)定，“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民發(fā)展社會(huì)主義民主政治。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，擴(kuò)大社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，鞏固人民民主專政，建設(shè)社會(huì)主義政治文明。”“加強(qiáng)國(guó)家立法和法律實(shí)施工作，實(shí)現(xiàn)國(guó)家各項(xiàng)工作法治化?！眹?guó)家各項(xiàng)工作法治化，當(dāng)然包括政黨制度的法治化。在中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路上，在憲政范疇里，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作要依法規(guī)范，共產(chǎn)黨要依法執(zhí)政，民主黨派要依法參政，這必然的也是共產(chǎn)黨和民主黨派正在共同努力的。依法執(zhí)政或依法參政的前提基礎(chǔ)，首先是要有規(guī)范和保障執(zhí)政黨執(zhí)政、參政黨參政的法律制度，同時(shí)這些法律制度能有效得到實(shí)施。唯有如此，政黨守法才會(huì)得到進(jìn)一步的加強(qiáng)和鞏固，依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的進(jìn)程才會(huì)得到有力保證。