依法辦事思想的價值目標是構(gòu)建法治國家

國家法官學(xué)院副教授 施新州
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??????? 僅從字面上來理解，董必武依法辦事思想的內(nèi)涵與外延都是狹窄的，但是如果系統(tǒng)研究其講話文稿就會發(fā)現(xiàn)，其內(nèi)涵與外延要深廣得多。董老思考的核心問題是國家政權(quán)建設(shè)，其內(nèi)容涵蓋法律與國家的關(guān)系、法律與政黨的關(guān)系和政黨與人民代表大會、“一府兩院”之間的法律關(guān)系，以及人民代表大會與“一府兩院”各自功能的法制保障等等。因此我們可以說，董老依法辦事思想的價值目標是構(gòu)建法治國家。
??????? 一、依法辦事思想的基本內(nèi)涵及其對當(dāng)前政治發(fā)展影響
??????? 董老正式提出其依法辦事思想，是在黨的“八大”上所作的發(fā)言中，他明確提出“依法辦事是進一步加強法制的中心環(huán)節(jié)”的重要觀點，并具體闡述了依法辦事思想的基本內(nèi)涵。結(jié)合當(dāng)前對董老思想辦事思想的研究成果，我們首先明確一下其基本內(nèi)容與價值取向。
??????? （一）依法辦事思想的基本內(nèi)容與價值取向
??????? 1.依法辦事思想的基本內(nèi)容
??????? 所謂依法辦事，用董老的解釋就是，“法只能是辦事的準繩，只有從實際出發(fā)，對事務(wù)的本身和它相關(guān)聯(lián)的各方面，加以周密的分析，才能達到妥善辦事的目的。”具體來說包括兩方面內(nèi)涵：一是有法可依，二是有法必依。然而，這一方面的論述僅僅是董老依法辦事思想在技術(shù)層面的內(nèi)涵，在運用領(lǐng)域上卻是較為廣泛的，譬如董老所強調(diào)的“黨中央號召公安、檢察、法院和一切國家機關(guān)，都必須依法辦事”，也正是在這個意義上，董老才提出依法辦事是我們進一步加強人民民主法制的中心環(huán)節(jié)的重要論斷。而對這一層面的理解，我們可以謂之以依法辦事思想的價值層面或價值取向。
??????? 2.依法辦事思想的價值取向
??????? 基于董老依法辦事思想的基本內(nèi)涵與外延，我們可以看到，其價值取向在于法治國家的構(gòu)建。事實上，這已經(jīng)有多位學(xué)者進行過論證，譬如沈宗靈曾指出，“‘依法辦事’與‘依法治國’意思上是類同的，但‘依法治國’在更廣泛、更高層次、更莊重意義上表達了這一基本意思。”王懷安很早就在其文章中指出，“董老講國家法制時，盡管用的是‘法制’，還沒有用過‘法治’二字，也沒有講‘依法治國’。但就董老所講的‘法制’內(nèi)容和實質(zhì)來說，已是今天的法治思想了，并為‘依法治國’做了理論準備和思想準備?！币苍S正是在這個意義上，張愍才在其《董必武法治思想初探》中提出董老是“主張法治的第一人”。熊先覺則更為明確地指出：“‘依法辦事’是董老法治思想的精髓，是他的治國思想，即‘依法治國’思想”，并將之稱為董老依法辦事的“治國論”。他進一步指出：人們長期以來對董老的“依法辦事”思想僅作了片面意義上的理解，認為它僅是指司法機關(guān)依法辦案，而未認識到一切機關(guān)都必須依法辦事即“依法治國”，他還著重指出“這種局限于依法辦案，當(dāng)然是錯誤的”。潘愛國則直接從法治現(xiàn)實（土壤）、法治意識（內(nèi)核）、法治規(guī)范（圭臬）、法治觀念（中樞）和法治理想（涅槃）等五個方面論述了董老的法治國家觀；胡昌泰也認為董老“從理論和實踐的結(jié)合上創(chuàng)立了法治國家觀”。從上述研究成果我們可以看到，董老依法辦事思想的價值取向就是為社會主義中國的新生政權(quán)打造牢固的法制保障，即要建設(shè)一個社會主義的法治國家。
??????? 3.依法辦事思想是一以貫之的。
??????? 董老依法辦事思想的提出，是基于他的深厚法律素養(yǎng)和豐富政治閱歷及其對法律和國家政權(quán)之間關(guān)系的深刻認知。他的這一思想無論是在解放前還是在解放后都是一以貫之的。
?????? 早在一九四八年十月十六日他在人民政權(quán)研究會上的講話中就提出建立新的政權(quán)就自然需要創(chuàng)建新的法律和規(guī)章制度，在他看來新的政權(quán)建立后，“就要求按照新的法律規(guī)章制度辦事?！碑?dāng)然，此時的法律是指新的法律，即是根據(jù)無產(chǎn)階級和廣大勞動人民的意志和利益而擬定的。建國后，在一九五四年一月十四日政務(wù)院第二百〇二次政務(wù)會議上作當(dāng)年政法工作主要任務(wù)說明的報告時，他也曾明確指出，“今后如果要按法制辦事，就必須著重搞立法工作?！敝钡皆谝痪盼辶昃旁率湃拯h的八大上的發(fā)言中的系統(tǒng)闡述。董老提到依法辦事當(dāng)然不止這三次，而在這三個時間點上提出都是根據(jù)不同的政治發(fā)展狀況而具有明確的針對性（分別是在新政權(quán)和全國人大建立前以及黨“八大”），這體現(xiàn)出了董老在根據(jù)我國政治發(fā)展的進度來把握著對法治國家建設(shè)的現(xiàn)實要求。
??????? （二）對我國政治發(fā)展的影響
??????? 董老依法辦事思想對我國政治發(fā)展產(chǎn)生著重大影響，這主要體現(xiàn)在對我國政治發(fā)展的法治方向上。具體來說包括以下三個方面，一是對黨的八大的決策的影響，二是對其他中共黨人法治思想的影響，三是對當(dāng)前依法執(zhí)政和依法治國的影響。
??????? 1.對黨的八大的決策的影響。董老依法辦事思想是他在1956年的中共“八大”上的發(fā)言中系統(tǒng)闡述的，是他對建國幾年來我國政權(quán)建設(shè)及其法制工作進行認真思考和總結(jié)的結(jié)果?！岸匚渫靖鼘Ψㄖ平ㄔO(shè)進行了系統(tǒng)的探索，提出了不少重要意見。以他們的探索成果為依據(jù)，八大作出了相應(yīng)的決策?！边@一點從薄一波評價八大的探索貢獻中也可以看出來，他認為，除了經(jīng)濟領(lǐng)域之外，董老關(guān)于法制建設(shè)的觀點在八大展示的探索成果中是最為重要的，他尤其強調(diào)董老“明確提出了黨政職能分開的原則，認為加強民主與法制建設(shè)，可以使黨和政府的活動能做到‘有法可依'、‘有法必依'。在群眾運動一個接一個的年代，他對法制建設(shè)的認識達到這樣的境界，是很可貴的?！标愂匾缓筒潭▌σ苍赋觥斑@些理論仍將成為我們今天法制建設(shè)的指南”。但是八大的正確決策并為堅持而中道受挫，但這并不影響董老思想的價值，遺憾的只是由于未堅持而付出的成本和代價過大了。
??????? 2.對其他中共黨人法治思想的影響
??????? 這里我們可以從彭真和江華身上得出結(jié)論。董老在主持政法工作時就一直支持彭真工作，彭真在擔(dān)任全國人大常委會委員長時所體現(xiàn)的許多思想是與董老依法辦事思想一脈相承的。譬如他曾指出，在憲法和法律已經(jīng)頒布的情況下，我們“不僅要按方針、政策辦事，而且要按法律辦事”，“目前我們已經(jīng)頒布了憲法，如再按過去那樣辦事就不夠了。必須加強法制，完備我們的法律，才能保障社會主義建設(shè)的順利進行?！痹谡劶包h的領(lǐng)導(dǎo)問題時彭真指出，“黨領(lǐng)導(dǎo)我們制定法律，黨也領(lǐng)導(dǎo)我們貫徹與執(zhí)行法律，黨的領(lǐng)導(dǎo)并不影響?yīng)毩徟小h的領(lǐng)導(dǎo)是為了保證檢察機關(guān)正確行使職權(quán)完成任務(wù)”。江華是繼董老之后的又一任最高人民法院院長，同樣也深受董老思想的影響，正如張愍所評論的，“江華的司法理念與董必武的法治思想是一脈相承的，與董必武關(guān)于司法領(lǐng)域的思想觀點基本上是一致的”。董老依法辦事思想正是通過影響像他們這樣的中共黨人來影響我國政治發(fā)展的進程的。
??????? 3.對當(dāng)前依法執(zhí)政和依法治國的影響
??????? 莊漢曾在《董必武法制思想與當(dāng)代依法治國理念之關(guān)聯(lián)》中論述了董老法制思想對當(dāng)代依法治國理念的影響。事實上，從黨的十一屆三中全會提出“發(fā)揚民主、加強法制”的要求到十二大提出堅持“黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動”的原則，從鄧小平將董老的“有法可依”、“有法必依”的法制思想發(fā)展為“有法可依”、“有法必依”、“執(zhí)法必嚴”、“違法必究”的法制原則，到江澤民對董老依法辦事思想的高度評價并提出要在深刻領(lǐng)會董老的法制思想的基礎(chǔ)上“繼續(xù)和完成他的未竟事業(yè)”，這都反映出董老思想對當(dāng)前我國政治發(fā)展的直接影響。然而，董老未竟的事業(yè)也是我們黨和國家的未竟事業(yè)，從一九九四年提出要實行“以法治國”到一九九六年正式提出實行和堅持“依法治國”，就是這一事業(yè)的延續(xù)。從八屆全國人大四次會議把“依法治國，建立社會主義法制國家”作為戰(zhàn)略目標載人《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展九五計劃和2010年遠景目標綱要》，到黨的“十五大”把“依法治國”作為治理國家的根本方略并在九屆全國人大二次會議上明確寫進憲法，這就從法理上明確了我國政治發(fā)展的法治方向。從黨的十六屆四中全會提出“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”再到黨的“十七大”提出依法執(zhí)政的具體要求，則是依法治國的具體路徑。這都與董老的依法辦事思想息息相關(guān)。
??????? 二、依法辦事思想的價值目標是構(gòu)建法治國家
??????? 之所以說董老所提出的依法辦事思想的價值目標是構(gòu)建法治國家，主要是基于兩個方面的考慮，一是其關(guān)于依法辦事思想在價值層面的論述，二是董老自身的政治閱歷及其對政治反思的著眼點。
??????? （一）關(guān)于依法辦事思想價值層面的論述
??????? 事實上，在歷次研究會的論文集中，多有研究者對董老關(guān)于依法辦事思想內(nèi)涵與外延方面的研究成果。 總結(jié)起來，包括以下五個方面：
??????? 1.在法律與國家的關(guān)系上。
??????? 法制是一個國家得以維系的最根本的社會規(guī)范，董老主張沒有法制就不能成為一個國家。而且他很早就注意到法律制定和依法辦事對新生政權(quán)的重要性。解放前夕他就提到這一問題，即“如果沒有法律、法令、規(guī)章、制度，那新的秩序怎樣維持呢？”建國七年后他更明確地指出，作為一個新生的國家政權(quán)要想獲得進一步發(fā)展，其法制就應(yīng)該逐漸完備起來，否則，“無論如何不能不說是一個嚴重的問題”。因此我們可以說，董老是中共早期領(lǐng)導(dǎo)人中較早敏銳地洞察到法律與國家關(guān)系問題的先行者。
??????? 2.在法律與中國共產(chǎn)黨的關(guān)系上。
??????? 董老提出，在法制建設(shè)方面我們一定要堅持黨的正確領(lǐng)導(dǎo)，但同時黨的機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部也要必須遵守憲法和法律。他主張在憲法和法律面前人人平等而不允許有特權(quán)階級存在，尤其是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭自覺遵守憲法和法律（包括黨所領(lǐng)導(dǎo)的政府的法令）。這對后來提出黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動的原則有著直接的影響，然而誠如彭真后來所坦言的，這也是建立在十年浩劫的慘痛代價之上的。
??????? 3.在黨與人大、一府兩院之間的法律關(guān)系上。
??????? 他主張建立黨對國家政權(quán)機關(guān)的正確關(guān)系，并要求把黨的組織機關(guān)和國家機關(guān)在結(jié)構(gòu)和功能上都應(yīng)嚴格區(qū)分開來，黨要通過加強各級人民大包大會和一府兩院的建設(shè)并發(fā)揮其功能來實現(xiàn)并加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，譬如一九五〇年八月二十六日在討論《中共中央關(guān)于調(diào)整若干關(guān)系問題的指示》后，董老就以中央政法分黨組的名義向中共中央提出過建議要“改進黨政關(guān)系”。同時，他很早就強調(diào)人民代表大會制度對于民主政權(quán)建設(shè)的重要意義，而且在人民代表大會制度正式確立之前就不止一次地強調(diào)人民代表會議政治功能的重要性。另外，早在一九四〇年八月二十日，他就曾提出要“使政府真正有權(quán)”。
??????? 4.在人與法律的關(guān)系上。
??????? 董老曾系統(tǒng)地分析了人們不守法的歷史和社會根源并主張要樹立正確的法制觀念，他一方面提出要提高人民群眾的法律意識，另一方面更強調(diào)國家機關(guān)工作人員首先要帶頭守法，并以此帶動人人都能重視法律、遵守法律，樹立法律的權(quán)威。如果這一問題得不到解決，其后果將是嚴重而且影響深遠的。之后的歷史包括當(dāng)前的政治實踐已經(jīng)證明了董老的預(yù)斷。
??????? 5.要注重加強司法機關(guān)的建設(shè)。
??????? 這方面論述較多，董老對此方面的強調(diào)不僅是從結(jié)構(gòu)上重視，在其功能的發(fā)揮及其相關(guān)的研究上也較為重視，他多次提到要加強司法機關(guān)的職能，包括對中央政法委的設(shè)置問題、法院的司法職能和法院的監(jiān)察職能等等。我們從董老對審判獨立的研究上可以窺其一斑。這些分析即使是在當(dāng)前對我們的研究也頗具指導(dǎo)意義的。
??????? （二）董老自身的政治閱歷及其對政治反思的著眼點
??????? 董老自身的政治閱歷及其對政治反思的著眼點，就是如何使新中國政權(quán)建立在法制化的軌道上。我們可以從三個方面展開論述：一是董老的對舊政權(quán)弊端的深刻認知與反?。欢嵌蠈π抡?quán)的殷切期望和關(guān)注；三是對政治理想信念矢志不移的追求和堅守。
???????? 1.對舊政權(quán)弊端的深刻認知與反省。
??????? 早在一九二六年，董老在談及十月革命對中國革命的影響時就指出：“中國要想求自由解放，除了國民革命以外，除了向帝國主義者作猛烈的進攻以外，當(dāng)然沒有更走得通的道路了?！彼谝痪潘囊荒陮π梁ジ锩蟮恼伟l(fā)展進行反思時指出，辛亥革命方建立起民主制度便遭摧殘的制度性原因，并在分析了當(dāng)時國內(nèi)外政治環(huán)境后，他呼吁當(dāng)時的政治應(yīng)該實現(xiàn)真正的民主化。當(dāng)然這在當(dāng)時環(huán)境之下是不可能真正實現(xiàn)的。建國后，國家建設(shè)面臨的基本問題是政權(quán)建設(shè)，這就面臨一個難以回避的問題，即我們要建設(shè)一個什么樣政治體制？建國初期起臨時憲法作用的《共同綱領(lǐng)》第17條規(guī)定：要“廢除國民黨反動政府一切壓迫人民的法律、法令和司法制度，制定保護人民的法律、法令”。但具體如何做到、做好，董老卻是有著深思熟慮的。“我們的政權(quán)在形式上雖是采取了和原來差不多的樣子，但實質(zhì)上是有很大不同的”。這些認識和反思都是建立在董老對自己親歷的“五朝敝政”基礎(chǔ)之上的。
???????? 2.對新政權(quán)政治建設(shè)的殷切期望和關(guān)注。
??????? 董老在革命過程中始終站在與國民黨政權(quán)斗爭與合作的第一線，對國民黨建立的政治體制及其弊端相當(dāng)熟悉，因此很早就意識到建立一個民主法制國家的重要性。當(dāng)華北臨時人民代表大會開幕時，董老指出，“它是一個臨時性的，也是華北一個地區(qū)的，但是，它將成為全國人民代表大會的前奏和雛型?！辈ζ錃v史地位和價值給予了高度評價。在建立全國政權(quán)前夕的華北政府時期，他就認識到作為我們政權(quán)的基本制度的人民代表大會如何真正體現(xiàn)廣大人民群眾的意志，如何既有民主又有集中，怎樣才能使人民真正感覺到自己就是國家的主人“是需要很好地研究的問題”。一九四九年七月十七日，董必武同志在全國社會科學(xué)工作者代表會議籌備會上的閉幕詞中強調(diào)：社會科學(xué)工作者要關(guān)注政治現(xiàn)實并研究我國的政治發(fā)展問題。他說，“我們要認真地研究者中國歷史中的許多尚未仔細研究的問題，同時我們也要根據(jù)每天在發(fā)展進行著的社會政治中心的現(xiàn)象，不斷地從事研究。”在新政治協(xié)商會議舉行在即，包括新民主主義國家制度在內(nèi)的大規(guī)模國家建設(shè)事業(yè)已經(jīng)開始，他滿懷期望地表示，我們就一定能做好這一切工作。在五天后的七月二十三日，董老又具體地指出我們的重點要放在建設(shè)，新文化和新教育應(yīng)該是“而且必須是推進新的社會經(jīng)濟建設(shè)和政治建設(shè)的強有力的武器。”在一九五一年在中央人民政府華北事務(wù)部召開的第一次縣長會議上的講話中，董老強調(diào)：加強人民代表會議的工作應(yīng)該是開展一切工作的中心環(huán)節(jié)，也是“順利完成諸般任務(wù)的關(guān)鍵”。這都是董老對新政權(quán)建設(shè)所做的各種必要的組織和思想理論準備。
??????? 3.對政治理想信念矢志不移的追求和堅守。
??????? 在解放前夕，董老就對其政治理想有過描述，他說，一百多年來我國志士仁人“他們所追求的目標是什么呢？這個目標就是要推翻對人民專權(quán)壓迫和超經(jīng)濟剝削的反動統(tǒng)治，建立一個獨立、自由、民主、統(tǒng)一和富強的新中國”。在如何實現(xiàn)這一政治理想方面，董老是有著系統(tǒng)思考的，即首先取得政權(quán)并運用政權(quán)逐漸達到我們所想要達到的目的，而且“我們要想為達到所想要達到的目的，還要采取許多步驟，做許多事情”，因此在“我們得到這個政權(quán)之后，一定要維護這個政權(quán)，鞏固這個政權(quán)，發(fā)展和建設(shè)這個政權(quán)，這是達到我們目的的第一個門坎”，而且這僅僅是“第一個步驟”。在鞏固、發(fā)展和建設(shè)政權(quán)上，董老有著更為深入的思考，那就是要通過法律的方式來建構(gòu)，他指出，作為一種上層建筑的法律，其形成和發(fā)展不僅對摧毀舊基礎(chǔ)而且對鞏固新基礎(chǔ)都起著巨大的作用，“不知道運用法律這個武器，無形中就會削弱國家權(quán)力的作用?！彼M而又強調(diào)，在社會主義新生政權(quán)的建設(shè)方面，那些必須用法律表現(xiàn)出來的東西我們就應(yīng)該用法律把它充分地表現(xiàn)出來。正因為有此認識，他對政治理想的追求才會堅定而充滿信心且成為他一生的政治追求，乃至于在九十壽誕時還寫詩以明志。其中“五朝敝政皆親歷，一代新規(guī)要漸磨”的詩句，正是表達了對這一追求的矢志不移。

??????? 三、當(dāng)前政治發(fā)展的任務(wù)依然是建設(shè)社會主義法治國家
??????? 如果在建國之初我們黨在執(zhí)政過程中能按照董老依法辦事思想，我國當(dāng)前的法治建設(shè)狀況就會大為改觀。當(dāng)然歷史不容假設(shè)，然而董老依法辦事思想在當(dāng)前中國政治發(fā)展進程中依然有其指導(dǎo)價值，因為當(dāng)前政治發(fā)展的任務(wù)依然是建設(shè)社會主義的法治國家。
??????? （一）當(dāng)前我國政治發(fā)展面臨的環(huán)境分析
??????? 對我國政治發(fā)展面臨環(huán)境的分析，是明確法治國家建設(shè)任務(wù)的前提。由于基本的人口數(shù)量和社會經(jīng)濟發(fā)展狀況都發(fā)生了巨大變化，我們發(fā)現(xiàn)，在黨的八大召開之時與我們當(dāng)前這兩個時期，我們在法制建設(shè)和法治意識方面存在著兩個方面的變與不變。
??????? 1.社會主義法律體系逐步形成但政治結(jié)構(gòu)分化程度依然不夠。
??????? 這是第一個變與不變。變，在于法律體系從不健全變?yōu)轶w系形成，實現(xiàn)了從無法可依到有法可依的轉(zhuǎn)變。而不變，在于黨與其他政權(quán)機關(guān)的關(guān)系上還未根本實現(xiàn)結(jié)構(gòu)上的分化。
??????? 在一九五六年，我國法制建設(shè)狀況有了初步的發(fā)展，并根據(jù)憲法重新制定了一些有關(guān)國家機關(guān)和國家制度的各項重要法律和法令。但是整體來說，我們法制不完備的狀態(tài)還較為明顯，“我們還缺乏一些急需的較完整的基本法規(guī)，如刑法、民法、訴訟法、勞動法、土地使用法等”，同時還有些條例和管制辦法還需要修改和重新制定。而在二〇一一年三月，我們宣布多層次法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會主義法律體系在2010年底已經(jīng)形成。國務(wù)院新聞辦隨后發(fā)布白皮書聲明我國在各個方面已經(jīng)實現(xiàn)有法可依，這與解放之初的狀況形成了鮮明的對比。雖然在法學(xué)界有人對此還持異議，但與解放之初相比，我國法律已經(jīng)比較完備且成體系確是不爭的事實。
??????? 在國家與法律的關(guān)系上，奧爾森是主張二者為同一事物的一元論觀點，他認為“國家是一個政治上有組織的社會，是因為它是一個由強制性秩序構(gòu)成的共同體，而這個強制性秩序便是法律?！笨梢?，國家在發(fā)展過程中法律的積極功能，尤其是法律在國家政治結(jié)構(gòu)分化上表現(xiàn)出來的意義。對此，董老曾多次強調(diào)，黨對政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)就是要讓其發(fā)揮其作為國家政權(quán)機關(guān)的作用?！包h領(lǐng)導(dǎo)著國家政權(quán)。但這決不是說黨直接管理國家事務(wù)，決不是說可以把黨和國家政權(quán)看作一個東西”。也就是說，黨強化政權(quán)機關(guān)工作的目的“一方面是黨支持政權(quán)機關(guān)，另一方面是政權(quán)機關(guān)在受了黨的支持之后就會更好地實現(xiàn)黨的政策。”因此，他明確指出要把黨的機關(guān)的政治功能和國家機關(guān)的政治功能嚴格區(qū)分開，并在此基礎(chǔ)上界定了二者的“正確關(guān)系”，即政治領(lǐng)導(dǎo)、實施監(jiān)督和干部選拔。董老提倡的黨政分開思想在當(dāng)時并未得以實踐。然而，在當(dāng)前雖然經(jīng)歷改革開放后三十多年的政治發(fā)展，也曾提出過黨政分開，這種狀況雖然有所改善，但在跟不上并沒有大的變化，各級人大、政府、法院和檢察院還沒有真正完全發(fā)揮其作為國家政權(quán)機關(guān)的政治功能。其關(guān)鍵所在，就是缺乏相關(guān)具有具體操作性的法律制度來規(guī)范。
??????? 2.社會發(fā)展對法治建設(shè)的需求日益增強但黨政干部的法治觀念依然不強
??????? 這是第二個變與不變。變，在于社會發(fā)展與公民法律意識逐步提高，社會對法治的需求從不強烈變?yōu)閺娏?。而不變，在于黨政干部的法制意識雖然有所提高，但還沒有達到董老所要求的程度。
??????? 隨著社會主義改革開放事業(yè)的推進和市場經(jīng)濟體制的逐步建立，與解放之初相比，人民群眾的法律意識逐步提升。解放初，黨在宣傳方面重要的任務(wù)之一就是培養(yǎng)群眾的法律意識，這是董老在一九五四年五月十八日中國共產(chǎn)黨第二次全國宣傳工作會議上的講話《關(guān)于黨在政治法律方面的思想工作》的開篇所提到的。后來，董老還注意到當(dāng)時黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的法律意識也不強，而且認為這是一個嚴重的問題。從相關(guān)情況可以看出，當(dāng)前人民群眾包括維權(quán)意識在內(nèi)的法律意識大幅度提高，與之相處強烈反差的是，廣大黨政干部卻相對落后了。相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對憲法的基本原則和制度有一定了解，而對一般法律的“知曉程度從整體上看是相當(dāng)?shù)偷摹薄Ｄ车匾皇形h校也進行過一次調(diào)查，在接受調(diào)查的領(lǐng)導(dǎo)干部中，雖然多數(shù)認為現(xiàn)存的法律制度對國家的穩(wěn)定和社會發(fā)展發(fā)揮了一定的作用，但只有39%的領(lǐng)導(dǎo)干部認為“應(yīng)樹立法律至上觀念”，但“人情”和“權(quán)力”大于法律的觀念還是根深蒂固的。雖然黨在執(zhí)政方面下了很大功夫，形成了黨內(nèi)的一系列運行制度和機制，但是有一些基本問題還沒有處理好，正如胡錦濤在十七大報告對過去存在的問題所分析的。而當(dāng)前所發(fā)生的一系列違背黨的宗旨、損害群眾利益的事件諸如土地征用、城鎮(zhèn)化強拆等極端事件就與不依法辦事有關(guān)。
??????? （二）我國政治發(fā)展的核心是黨執(zhí)政的科學(xué)化、民主化和法治化
??????? 我們當(dāng)前政治發(fā)展的任務(wù)依然是社會主義法治國家的建設(shè)，而要實現(xiàn)依法治國的核心就是實現(xiàn)黨執(zhí)政的科學(xué)化、民主化和法治化。我們首先還是要明確一下法治國家的內(nèi)涵。
??????? 1.法治國家的內(nèi)涵在于依靠法律治理國家。
??????? 之所以發(fā)生“文革”悲劇，是因為“我們沒有能把黨內(nèi)民主和國家政治社會生活的民主加以制度化，法律化，或者雖然制定了法律，卻沒有應(yīng)有的權(quán)威。”因此當(dāng)前學(xué)界對法治國家的研究也較為深入。國內(nèi)研究普遍認為，我國在法制建設(shè)、法治國家與政治發(fā)展方面有重大進展，但總體上還不夠完善，必須要通過制度化、規(guī)則化和“通過政治文化祛魅推動法治進步與政治發(fā)展”， 這種祛魅的途徑就是政治的法治化，就像在法政治學(xué)的研究中卓澤淵所提出的，根據(jù)“法律是政治的規(guī)則”，通過法律來表達政治意志，調(diào)整政治關(guān)系，規(guī)范政治行為，維護政治秩序，制約政治發(fā)展。卓澤淵認為，“法治國家或法治國是指國家法治化的狀態(tài)或者法治化的國家，是法治在國家領(lǐng)域內(nèi)和國家意義上的現(xiàn)實化。”根據(jù)董老依法辦事思想，我們認為法治國家就是通過法律治理國家，法在國家內(nèi)成為處理各層次和各種關(guān)系的準繩。
??????? 2.法治國家的基本特征是突出法律的權(quán)威。
??????? 董老多次論及法律的權(quán)威問題。在當(dāng)前的研究中，卓澤淵指出，現(xiàn)代視野中的法治“對于法治國家來說具有目標和過程的雙重意義”，在目標意義上，法治是實現(xiàn)法治國家的手段；在過程意義上，法治是建立法治國家的路徑。因此他把法治國家的特征歸結(jié)為兩個方面：一是在宏觀上以民主完善為前提、以保障人權(quán)為標志、以權(quán)力制約為表征和以權(quán)利實現(xiàn)為特征，二是在微觀上以法律至上為原則、以法制完備為形式要件、以依法行政為特征并以司法公正為基本要求。而李步云經(jīng)過深入研究和總結(jié)之后把社會主義法治國家定位為“現(xiàn)代社會在政治法律制度上的一種模式選擇,是近代以來一種最進步、最文明的政治法律制度類型”，并指出其十個標志，即法制完備、主權(quán)在民、人權(quán)保障、權(quán)力制衡、法律平等、法律至上、依法行政、司法獨立、程序正當(dāng)、政黨守法。無論哪種研究，都對政治權(quán)力和政治權(quán)力的擁有者有著法治化的要求，而這種要求最后的歸結(jié)點都應(yīng)是黨執(zhí)政的科學(xué)化、民主化和法治化，其根本特征就在于突出法律的至上性和權(quán)威性。
??????? 3.黨執(zhí)政的科學(xué)化、民主化和法治化
??????? 當(dāng)前黨的執(zhí)政在這方面是高度自覺的，并提出科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政的現(xiàn)代執(zhí)政理念。高全喜認為中國社會主義法治國家是法治與政治的和諧統(tǒng)一，因為法治原則與中國共產(chǎn)黨的宗旨和社會主義的國家性質(zhì)是一致的，雖然“政治原則盡管高于法治原則，但社會主義國家構(gòu)建的政治目標與法治的限權(quán)（國家權(quán)力）和維權(quán)（個人權(quán)利）目標并不存在尖銳的沖突?！蓖ㄟ^實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的法治化以加強并完善黨的領(lǐng)導(dǎo)與提升法律的權(quán)威在本質(zhì)上是相通的。因此，實現(xiàn)黨執(zhí)政的科學(xué)化、民主化和法治化，就是解決了建設(shè)社會主義法治國家的核心問題。
??????? （三）建設(shè)社會主義法治國家應(yīng)注意的問題
??????? 根據(jù)董老依法辦事思想，我們認為，當(dāng)前建設(shè)社會主義法治國家應(yīng)注意的問題包括加強人大制度建設(shè)、加強司法機關(guān)尤其是法院的功能建設(shè)、加強黨的自身建設(shè)和提升黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的法治理念四個方面。
??????? 1.加強人大制度建設(shè)，發(fā)揮人大政治功能。
??????? 如前所述，董老曾多次強調(diào)加強人大制度的建設(shè)。因為我國人民代表大會制度是根本政治制度并由它產(chǎn)生一府兩院，而且一府兩院要向他它負責(zé)并報告工作。所以在一定意義上說，人大制度是否完善直接決定著我國政治運行的正常與否。董老也多次強調(diào)黨無論在什么情況下都不應(yīng)把黨的機關(guān)的職能和國家機關(guān)的職能混同起來，其意義也就在這里。黨也應(yīng)該通過人大來執(zhí)政而不能通過自身領(lǐng)導(dǎo)地位直接來干預(yù)人大和“一府兩院”的工作，當(dāng)然這與堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則是不矛盾的。早在建國初的建政時期，就縣鄉(xiāng)政權(quán)建設(shè)問題，董老就給毛澤東寫信建議，“建政工作除必須黨來領(lǐng)導(dǎo)外，下級政權(quán)機關(guān)的建立，黨應(yīng)經(jīng)過上級政權(quán)機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)著去作較好些?！碑?dāng)然，這是指對政府，對于人大來說，黨也不能因領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)機關(guān)就包辦人大的工作。實現(xiàn)人大的政治功能是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化和體現(xiàn)憲法權(quán)威的核心內(nèi)容。
???????? 2.加強司法機關(guān)的建設(shè)，發(fā)揮司法機關(guān)尤其是法院的司法功能
??????? 董老時代的司法機關(guān)建設(shè)任務(wù)主要還是硬件建設(shè)，即基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；對于司法工作人員的培養(yǎng)問題，也主要針對的是專業(yè)素質(zhì)方面。因此，董老對司法機關(guān)建設(shè)的論述較為豐富。而在當(dāng)前全國各級司法機關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的任務(wù)基本上已經(jīng)完成，各級司法機關(guān)的工作人員也基本實現(xiàn)了專業(yè)化。當(dāng)前建設(shè)的重點應(yīng)在發(fā)揮司法機關(guān)的司法功能上，尤其是法院獨立審判的功能方面，這在當(dāng)時也是董老思考的重要問題（如前所述）。上世紀八十年代，我們黨內(nèi)曾有一個文件批評了當(dāng)時有的黨組織和黨員、干部強制司法機關(guān)按照他們的意圖辦事，強行更改或者拒不執(zhí)行法院的裁判或任意調(diào)離秉公辦事的司法干部等現(xiàn)象，然而這類現(xiàn)象在當(dāng)前何嘗還不存在呢？如今，我們可以通過相關(guān)的制度設(shè)計實現(xiàn)法院的垂直管理來排除地方主義的干擾，當(dāng)然這僅僅是一種制度設(shè)計的思路。完善司法功能，提升司法公信力是體現(xiàn)法律權(quán)威的重要方面。
??????? 3.加強黨的自身建設(shè)，發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)功能。
??????? 黨的領(lǐng)導(dǎo)功能是全面的和宏觀的，而非具體的、替代性的。董老曾經(jīng)分析說，黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)著重注意對全局工作的照顧，注意原則上的領(lǐng)導(dǎo)，注意對中心工作的推動和組織協(xié)調(diào)力量上的配合而“應(yīng)避免具體工作上的代替?！彼草^為重視黨的自身建設(shè)，曾指出黨不能因領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)機關(guān)而取消自身組織的職能。事實上，“黨的領(lǐng)導(dǎo)方式法治化，是指黨的領(lǐng)導(dǎo)有明確的法律根據(jù)，有充分的法律保障，有具體的職權(quán)范圍，有法定的活動程序。”只有自身建設(shè)跟上去了，實現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化，黨的領(lǐng)導(dǎo)功能才會發(fā)揮得更好。譬如董老曾提出過加強黨對法制工作領(lǐng)導(dǎo)的具體措施，即各級黨委必須把法制工作問題列入工作議程且黨委定期討論和定期檢查法制工作。這在當(dāng)前來說，也是較具建設(shè)性的建議。
???????? 4.提升黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的法治理念
??????? 董老也多次提到黨政干部遵紀守法的重要意義。如前所述，當(dāng)前黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的法治觀念有所提升，但法治理念還未形成。誠如《中國特色社會主義法律體系》白皮書在結(jié)語中所指出的，雖然在總體上解決了有法可依的問題，但同時也對有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究提出了更為緊迫的要求。因此，劉作翔認為，當(dāng)前及以后階段，中國法治國家建設(shè)的戰(zhàn)略重點應(yīng)該轉(zhuǎn)移到法律實施的廣闊領(lǐng)域且法律實施應(yīng)成為今后中國法制建設(shè)的重點。同時他還指出，法治理念在法律實施中起著重要的基礎(chǔ)性作用，而在當(dāng)前“中國法律實施的最大障礙是規(guī)則意識的缺乏，也是目前法律實施不甚理想的主要癥結(jié)”。然而，當(dāng)前人們對當(dāng)前黨政干部依法辦事能力狀況的評價都比較低，認為他們在依法辦事問題上與依法治國的要求存在較大的差距，希望黨政干部能夠提高依法辦事的能力。對于不重視和不遵守國家法制現(xiàn)象，董老嚴正指出必須努力設(shè)法加以清除，對于忽視這一工作的后果他也曾作過預(yù)言，“現(xiàn)在如果不采取有效的方法著手清除，而等待以后去清除，那就給予我們建設(shè)社會主義的損害將會更大?！边@也給我們當(dāng)前提升黨政干部的法治理念再次提出了警醒。
??????? 綜上所述，董老依法辦事思想的價值取向是法治國家的構(gòu)建，這對我們當(dāng)前建設(shè)社會主義法治國家的任務(wù)有著重要的指導(dǎo)意義。