2013年11月20日，由中國行政法學研究會主辦、法治政府協(xié)同創(chuàng)新中心承辦的“司法體制改革與行政訴訟法修改”研討會在北京京儀大酒店順利召開。來自全國人大法工委、最高人民法院、最高人民檢察院、國務院法制辦、北京市高級人民法院等實務部門以及北京大學、清華大學、中國政法大學、國家檢察官學院、中國人民公安大學等院校的專家學者共計三十余人參加了本次會議。本次會議旨在深入貫徹十八屆三中全會有關法治中國所提出的基本要求，專門圍繞司法體制改革與行政訴訟法的修改這一議題展開研討。現(xiàn)將本次會議觀點綜述如下：

　　中國行政法學研究會名譽會長、中國政法大學終身教授應松年指出，中國行政法學研究會這次舉行“司法體制改革與行政訴訟法修改”研討會，其重點是探討行政訴訟法的修改，這是落實黨中央十八屆三中全會中提出的“建設法治中國”的重要內容。關于行政訴訟法的修改，學界已經(jīng)探討多年，已經(jīng)形成了很多共識。當前是行政訴訟法修改的一個難得的機遇，希望學界和實務界的專家和學者，能夠在十八屆三中全會精神的指引下，為將行政訴訟法修改的更好貢獻智慧和和力量。

　　國務院法制辦協(xié)調司司長青鋒認為，修改行政訴訟法應深入研究抽象行政行為是否納入行政訴訟的問題，尤其要注意如何與相應的體系和程序相銜接。他同時建議經(jīng)過行政復議的案件，由做出原具體行為的行政機關作被告。關于行政公益訴訟，應考慮到整體制度設計以及責任承擔等問題，他認為將行政公益訴訟納入行政訴訟的條件尚不成熟。

　　最高人民法院行政庭庭長趙大光認為，各級人民法院為行政訴訟法修改所提出的一些意見、思路，其出發(fā)點在于推進我們國家法治建設、維護公共利益和個人權利，是建立在大量審判實踐、調查研究會基礎上，具有廣泛的民意基礎和豐富的實踐經(jīng)驗，立法者對此應予以重視。他提出本次修法應具有前瞻性，應當為司法體制改革預留出必要的空間，以更好地貫徹落實十八屆三中全會的精神。他建議將對抽象行為的審查納入行政訴訟受案范圍，并建議采用適當?shù)谋硎鰧⑿姓贤瑺幾h也納入行政訴訟的受案范圍，并贊同青鋒司長提出的在行政復議案件中由作出原具體行政行為的行政機關做被告的建議。他認為行政訴訟也應適當考慮公益訴訟問題，可以考慮檢察機關、有關社會組織作為訴訟主體參與訴訟。關于檢察建議，他認為對司法進行監(jiān)督是必要的，但監(jiān)督的重點是對生效的裁判還是事中監(jiān)督則需要探討。實踐表明，事中監(jiān)督往往會對訴訟活動和訴訟秩序產(chǎn)生一些消極影響。

　　北京市高級人民法院原副院長王振清認為，本次行政訴訟法的修改應把握時機，實事求是。他建議擴大行政訴訟受案范圍，賦予當事人訴權以切實發(fā)揮行政訴訟化解糾紛的功效;應該從制度上保障法院和法官的獨立性，抵制非法干預司法;應將行政合同爭議納入行政訴訟的受案范圍，使行政相對人可以通過行政訴訟有效維護自己的合法權益;建議構造行政公益訴訟。

　　最高人民檢察院民事行政檢察廳廳長鄭新儉認為，這次行政訴訟法修改應該確定檢察機關的職能定位，如檢察監(jiān)督的范圍、對象、事由，監(jiān)督的方式、手段和程序以及檢察監(jiān)督的保障等，以便于檢察機關來履行職責。行政訴訟法的修改中應該建立一套科學的監(jiān)督和制約機制，發(fā)揮檢察監(jiān)督的作用并保障檢察監(jiān)督權能夠正常行使，同時也應該有相應的監(jiān)督檢察機關的機制。

　　中國行政法學研究會副會長、中國政法大學法學院劉莘教授認為，行政訴訟法的修改和司法體制的改革是互相聯(lián)系的，司法體制改革是制約行政訴訟法修改的基本思路。我們應肯認司法的中立性、獨立性，避免黨委、行政機關和其他個人、團體等對司法機關進行干預。她指出，我國現(xiàn)在的公法爭議的解決框架是“大信訪、中訴訟、小復議”，信訪成為解決糾紛的主渠道與依法治國基本方略不符，應立足我國客觀實際，構建“大復議、中訴訟、小信訪”的糾紛解決框架。

　　中央民族大學法學院熊文釗教授認為，本次修法應有問題意識，找準當前行政訴訟法在實施過程中出現(xiàn)問題的癥結所在。同時要有前瞻性，著眼全局。因為法制應該是統(tǒng)一的，而不是地方利益的捍衛(wèi)者。他建議在行政調解制度中規(guī)定調解的原則，列舉適用調解的情況;舉證責任制度中，堅持被告負舉證責任的原則，原告只負證明義務;行政訴訟法應該有其獨立的體系，有其獨立的原則、價值，不宜再有“參照民事訴訟法”的規(guī)定。

　　中國行政法學研究會副會長、清華大學公共管理學院于安教授認為，行政訴訟法修改的思路首先應考慮國家治理體系，解決法院在治理體系中的地位及其治理能力的問題，為此我們需要研究中國的政治民主進程與法制進程的關系，應按照中央的要求，三位一體推進法制。他認為，司法獨立突出體現(xiàn)在行政審判上，設立專門法院時應將訴訟管轄和司法區(qū)的問題一并解決。當前我國行政法在合法性審查之外還有合理性問題，事實上，合法性與合理性不能剝離。另外，我們應與時俱進，拓展行政訴訟的受案范圍。

　　北京大學法學院副院長王錫鋅教授認為，行政訴訟制度的修改事關國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，涉及實體性和程序性兩大問題，首先應增加法院的權威和司法的公信力。比如，設立行政法院，使其保持相對的獨立性，減少內部外部對司法的干預。程序上，我們應選擇切入點來增加法院的權威和司法的公信力。比如，司法公開，這是法院抵制內部壓力的重要措施，也是法院抵擋外部壓力和約束法官的重要手段。

　　北京市高級人民法院行政庭庭長程琥建議行政復議法與行政訴訟法的修改并行，同時做好兩者之間的銜接;應將行政訴訟法的修改納入到人權保障的體系中;行政訴訟法的修改應響應行政體制改革的需要;應做好三大訴訟法之間的銜接;應規(guī)范檢察監(jiān)督，避免不當?shù)臋z察監(jiān)督給本來困難重重的法院審判工作增加困難。

　　清華大學法學院何海波教授認為，應注意著力解決當前行政審判中遇到的現(xiàn)實問題，這些問題體現(xiàn)為以下五個方面：第一，行政訴訟法的原則問題，即保障訴訟權益、確立司法準則、樹立司法權威。第二，關于行政訴訟被告的問題，建議復議機關當被告，理由是：可以促使復議機關更好的履行復議職責，從而推進復議制度在解決行政糾紛當中功能的發(fā)揮;如果復議機關改變了原具體行政行為，仍然有原行政機關做被告法理上不通，在具體操作上也不便;第三，法院審判體制的問題。贊成設立行政法院，如果覺得條件不成熟，可以考慮提級管轄，即中級以上人民法院設立行政審判廳，也可以為今后改革預留一些空間。第四，法院不立案問題。從根本上講，這是一個司法體制問題，但在程序上，可以參照民事訴訟法的相關規(guī)定，如設立案件登記制度，對其加以解決。第五，合法性審查與合理性審查問題。不贊成在合法性審查后加合理性審查，因為如此容易將合理性與合法性對立。從實質合法性的觀點來看，合法性包含了那些明顯的不合理，明顯不合理也是不合法的。

　　中國行政法學研究會秘書長、中國政法大學法學院院長薛剛凌教授認為，在當前的時代背景下探討司法體制改革和行政訴訟的修改，需要關注以下幾個問題：第一，行政訴訟的功能定位。我們過去把行政訴訟法定位于司法權利的救濟，實際上我國現(xiàn)在最缺的是公法秩序的維護。80年代制定的行政訴訟法將其定位于權利救濟法是到位的，因為那時倫理控制是有效的。當前，倫理失控以后，采用政治控制，行為失控非常普遍，因此我們需要構建好的多元的公法秩序，這對維護權利具有根本性的作用。第二，行政訴訟類型化。我們現(xiàn)在以主觀訴訟為主，客觀訴訟較弱。司法訴訟在于救濟權利，公法訴訟重在保障公法秩序，我國現(xiàn)在出現(xiàn)的秩序失控是導致公益權利得不到保障的一個重要原因。第三，建議向社會放權，建立一個新的多元化的公法秩序，行政訴訟在其中應是制度節(jié)度性的。第四，檢察監(jiān)督方面，建議檢察院的訴訟監(jiān)督為“下管一級”，中國國情決定同級監(jiān)督比較難。第五，司法體制改革。應貫徹十八屆三中全會的精神，探索司法區(qū)和行政區(qū)分離，設立司法改革試點。

　　最高人民法院行政庭法官梁鳳云認為，第一，行政審判體制改革方面，建議設立中國特色的行政法院。離開獨立審判權，行政訴訟法就可能輪為空文，中國特色的行政法院有如下幾個特征。一是跨區(qū)域，特別是要跨地方區(qū)域，以減少地方政府行政干預;二是行政法院應是履行中央事權的法院;三是行政法院目標在于監(jiān)督政府;四是行政法院應該是精兵簡政的法院;五是行政法院應該是公法法院。第二，行政訴訟類型方面，應從國家治理的科學化的角度將行政訴訟類型精細化、明晰化。

　　國家檢察官學院書記兼院長胡衛(wèi)列教授認為，第一，行政訴訟法修改的核心應該是強化司法審判的權威性。三大訴訟當中，行政訴訟法與國家的治理是最緊密的，應該在原則上要規(guī)定司法程序，受案范圍的擴大、抽象行政行為的納入、行政訴訟被告等制度建立起來后，司法的權威自然得以樹立。第二，應適度的考慮中國現(xiàn)實的可行性。第三，建議納入公益訴訟，并使其具有操作性，以發(fā)揮其積極作用。

　　中國政法大學法治政府研究院副院長王敬波教授認為，第一，司法體制改革的核心問題是審判體制改革。當前司法實踐中存在的受理難、審理難等問題，不是純粹的訴訟法本身的問題，更多是關于司法體制中法院的問題。設立行政法院可以很好地解決這一問題。第二，受案范圍方面，應將“具體行政行為”改為“行政行為和行政爭議”，以拓寬行政訴訟受案范圍。第三，建議在修改中堅持一個基本原則，以人為本，賦予行政機關更多責任和義務，給予行政相對人更多權益和權利。

　　中國行政法學研究會會長、中國政法大學副校長馬懷德教授認為，司法體制改革及行政訴訟法的修改涉及的內容非常多，概括起來可以歸納為：

　　第一，抓住難得機遇，充分認識其重要意義。其重要意義主要體現(xiàn)為以下三點：推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化;推進政府體制改革，特別是行政體制改革、行政執(zhí)法體制改革的需要;依法化解糾紛矛盾，特別是深化司法的人權保障功能。

　　第二，明確修改的整體思路。一是問題導向。修改法律不應定調為“大改”或者“小改”，應該堅持實事求是，“有什么問題就解決什么問題”。相反，實踐中證明為好的條款也沒有必要改。二是改革牽引。在改革的大形勢、大背景下，對于行政訴訟制度中存在的體制、機制和法律問題，我們應該用改革的力量去推動修改。三是修法建議應精細化，應提出精細化的改革方案。

　　第三，本次修法的重點。主要有以下幾個方面：一是行政訴訟的目的。先將解決行政爭議納入其中，其次因為被告的多元化、國家治理體系或者治理能力的提升，必然面對更加復雜的社會糾紛，民事糾紛、刑事糾紛均已有相關規(guī)范，此外的其他公法爭議也需要解決，因此建議再增加解決公法爭議。二是行政訴訟被告。建議將公務法人納入到行政被告的體系中，包括居委會、村委會、社會團體、事業(yè)單位等，凡是在公法意義上具有社會管理權限、公共管理權限的組織，均應考慮以法律條文的形式逐漸將其納入。三是受案范圍。建議擴大行政訴訟的受案范圍，一方面，突破“具體行政行為和人身財產(chǎn)權”的界限，用“行政行為或者行政活動”代替“具體行政行為”，人身財產(chǎn)權的范圍也應擴展到“所有的合法權益”，只要法律賦予的權利受到侵犯、受到影響的，都可以通過行政訴訟加以救濟;另一方面，當前對規(guī)章、規(guī)范性文件缺乏規(guī)制手段，備案、審查等監(jiān)督方式都不到位，行政訴訟能夠有效解決通過紅頭文件違法的問題;最后，內部行政行為問題，建議將工資、社會保障、人事聘用等關系到公務員、公職人員切身重大權益的糾紛納入行政訴訟受案范圍。

　　第四，管轄制度。如果設立行政法院解決公法爭議在本次修法中難以寫入，建議在規(guī)定司法管轄區(qū)和行政區(qū)劃適當分離的同時規(guī)定“行政案件由人民法院行政廳或專門法院審理”，為將來設立行政法院留下一個“口子”。

　　第五，行政訴訟程序。關鍵在于起訴、審理和判決執(zhí)行。建議法院在立案階段只進行形式審查，不應作任何的實質審查。對此，一是可以考慮利用科技手段解決立案難的問題，如實行登記制;二是完善責任制，以追責的方式解決立案難的問題;三是確立檢察院支持起訴制度，這里的支持起訴，并非檢察院代表公民訴訟，而是檢察院可以出具文書要求法院立案。案件的審理方面，應明確提出“審理者裁判，裁判者負責”，這對法院內部的去行政化，保證法院獨立公正審理案件確有實效。行政調解方面，建議從行政調解的范圍、程序和方式等方面對其進行適當限制，否則行政調解制度對行政訴訟會有致命的危險。審理的類型。受案范圍調整后，審理的類型在主客觀訴訟方面必然有所劃分，至少公益訴訟、抽象行政行為的司法審查都應該是單獨的訴訟類型。至于信息公開訴訟或其他的情形是否有單獨化的必要還可以再研究。最后是判決的執(zhí)行問題。行政訴訟判決的執(zhí)行，尤其是行政機關敗訴的執(zhí)行，往往很難。對此，可以考慮如下三條措施：一是對拒不執(zhí)行法院生效判決的單位的責任人進行個人罰款;二是公示，法院的判決裁定予以公示，借鑒公示“民事老賴”的經(jīng)驗公示“行政老賴”;三是追究刑事責任。