2015年實施的修改后立法法賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。目前,全國有設(shè)區(qū)的市284個,加上東莞市、中山市、嘉峪關(guān)市和三沙市這4個適用立法法的市,共有288個市可以獲得地方立法權(quán)。開展地方立法工作是一項大工程,對很多地方而言意味著全新的挑戰(zhàn)。如何用好手中的立法權(quán),制定出高質(zhì)量、符合當(dāng)?shù)貙嶋H的地方法規(guī)?這是全國各地立法工作者亟須思考的重大問題。

　　“不管是立新法還是修舊法,還是作出授權(quán)決定,都一定要解決問題,要針對問題立法、立法解決問題,要瞄準(zhǔn)靶心立法,才能百發(fā)百中?！比珖舜蟪Ｎ瘯üの芯渴抑魅瘟胡椫赋?。

　　地方立法如何有效解決實際問題?專家認(rèn)為,應(yīng)該抓住最關(guān)鍵的,解決最緊要的,做好“精細(xì)化”文章。

　　“法規(guī)起不了作用就等于無法”

　　地方立法速度在加快、數(shù)量在增加,質(zhì)量問題隨即也相伴而至:往往是年初頒布了立法計劃,接近年底收官之際,不完成不好,于是草草審議、匆匆過會;偏重體例形式完整,抄引上位法條款現(xiàn)象嚴(yán)重,真正依據(jù)本地實際制定的條款較少;規(guī)定內(nèi)容較粗,乃至有些法規(guī)頒布后,政府部門還要制定實施細(xì)則;立法技術(shù)不完善,體例缺乏統(tǒng)一規(guī)定,條款設(shè)計隨意,處罰幅度寬泛……

　　“有的法律條文,邏輯嚴(yán)密、結(jié)構(gòu)合理、層層遞進(jìn),條文很漂亮,但和實際對不上號,不管用?！比珖舜蠓晌瘑T會主任委員喬曉陽說。他指出,當(dāng)前要注意在細(xì)化和具體化上下功夫,朝精細(xì)化方向努力?，F(xiàn)在有些法律執(zhí)行不好,效果不理想,其中一個原因就是有的法律過于原則,需要層層配套。當(dāng)配套的法規(guī)不能準(zhǔn)確把握立法精神時,就會出現(xiàn)法律效力不斷遞減的現(xiàn)象。

　　北京大學(xué)法學(xué)院院長張守文也曾表示,重視立法的精細(xì)化是非常重要的。因為過去的立法相對來說還是比較粗略,在單一立法之下,這種粗略的立法還是非常突出的,很多方面的條款,宣誓性的比較多,授權(quán)性的比較多,兜底性的比較多,而對相關(guān)權(quán)利義務(wù)精細(xì)的規(guī)定還是不夠的。如何進(jìn)行精細(xì)化立法,是今后很重要的一個課題。

　　“法規(guī)起不了作用就等于無法?！比珖舜筠r(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員歐廣源在擔(dān)任廣東省第十一屆人大常委會主任時曾表示,要突出立法的地方特色,不能照搬照抄上位法,不能追求“大而全”“小而全”,盡量減少法規(guī)中的“號召性”“倡導(dǎo)性”條款,只要管用,有幾條寫幾條,從而增強(qiáng)立法的針對性、可操作性和解決實際問題的能力。

　　不妨“有幾條立幾條”

　　有這么一種認(rèn)識:如果一部地方法規(guī)或者條例,篇幅較短,只有幾條甚至十幾條內(nèi)容,就不夠莊重,也不夠嚴(yán)肅,不像一部法。

　　什么樣的體例好?大而全還是小而全?還是“有幾條就立幾條”?無論在法學(xué)界還是實務(wù)界,看法并不統(tǒng)一。不過,中國特色社會主義法律體系宣告形成后,各方基本形成了一個共識:有法可依問題解決后,不再刻意追求體系的完整。于是,“有幾條立幾條”,日漸堪用。

　　“有幾條立幾條”,是指在地方立法中,不違背上位法,不照搬上位法,不片面追求體例完美,不貪大求全,根據(jù)本地實際,突出本地特點或者民族特色,規(guī)范和調(diào)整本地事務(wù),最終成熟幾條定幾條。

　　這樣做的好處在于,把立法的工作重點放在解決主要問題、主要矛盾上,便于集中精力攻堅克難;便于辦法和措施在執(zhí)行中更具針對性和操作性;便于常委會組成人員有的放矢地審議;便于人民普遍地理解和遵守;便于司法者和執(zhí)法者有法可依、有法必依。更為難得的是,法條一目了然,令部門利益無處藏身。

　　專家認(rèn)為,有幾個關(guān)鍵點要把握好:對應(yīng)的上位法,有哪些規(guī)定,如何規(guī)定的,要系統(tǒng)性掌握;要了解本地需要解決的主要問題、主要矛盾,對照上位法,以此來細(xì)化和補(bǔ)充;措施與方法的可行性如何,征詢意見要到位,論證要到位,第三方評估也要到位;條文闡述要言簡意賅、閑言少敘;審議中,有幾條就審議幾條;通過時,成熟幾條定幾條。

　　簡易體例的“上海實踐”

　　黨的十一屆三中全會后,百業(yè)待興。然而社會變化太快,很多事情又無從借鑒,只能“摸著石頭過河”。簡易體例的“上海實踐”,就是這樣摸索出來的。積極又審慎,這是當(dāng)時上海市人大常委會在立法上采取的態(tài)度,甚至還對一些條件不成熟的事務(wù)延緩了立法。這段時期,盡管立法數(shù)量不多,條數(shù)大多在十幾條或二十幾條,但是卻都較為管用。這為后來的簡易體例立法積累了經(jīng)驗,樹立了根基。

　　1985年后,上海市迎來了經(jīng)濟(jì)立法的快速發(fā)展時期,每年制定的法規(guī)達(dá)8件以上。不過,即便是在“加快地方立法”的大時代背景下,上海也沒有放棄對簡易體例立法的探索與追求,如《上海市商品包裝物減量若干規(guī)定》,全文不分章節(jié),12條;《上海市街道辦事處條例》,18條;……2000年起,上海市地方立法逐步顯現(xiàn)出了精細(xì)化的脈絡(luò),也產(chǎn)生了一些新提法、新做法,比如法規(guī)條文遵循“成熟幾條規(guī)定幾條”的原則,不貪大求全;在法規(guī)正文中盡量不抄上位法,而是把上位法全部或有關(guān)條款附在法規(guī)正文之后,僅作對照參考,等等。

　　中國特色社會主義法律體系宣告形成后,上海市人大及其常委會更加注重探索簡易體例立法,著力提高立法的針對性和可操作性。2012年4月,時任上海市人大常委會主任劉云耕指出:今后的地方立法應(yīng)當(dāng)多針對一些具體問題,由系統(tǒng)性立法向問題引導(dǎo)立法、立法解決問題方向嬗變,“有幾條立幾條、管用幾條制定幾條”將取代結(jié)構(gòu)完整的常規(guī)形式。隨后,該市人大常委會工作要點對此還予以了明確。

　　“法律的生命力在于實施”,這是業(yè)內(nèi)人士的術(shù)語。而百姓們的話來得更為干脆:“不能被實施,無非一張廢紙?！?/span>

　　“我們要的是能解決實際問題的‘真刀真槍’,不要中看不中用的‘花拳繡腿’,更不要既不中看也不中用的‘劣質(zhì)產(chǎn)品’?！睔W廣源的話或許更能準(zhǔn)確地表達(dá)出人民對立法工作的期許。

　　新聞鏈接

　　◆地方立法緊鑼密鼓

　　據(jù)全國人大常委會法工委統(tǒng)計,截至2016年2月,新賦予地方立法權(quán)的271個設(shè)區(qū)的市、自治州、不設(shè)區(qū)的地級市中,已有214個被確定可以開始制定地方性法規(guī),比例占到79%;已有24個省、自治區(qū)作出了確定設(shè)區(qū)的市行使立法權(quán)的決定,預(yù)計到今年上半年,相關(guān)省、自治區(qū)將全部完成確定和批準(zhǔn)工作;已有6個設(shè)區(qū)的市制定了地方性法規(guī),并經(jīng)省級人大常委會批準(zhǔn),還有一些地方性法規(guī)已經(jīng)報到省級人大常委會,正在審批過程當(dāng)中。

　　◆專家?guī)鞛榱⒎ù蚝没A(chǔ)

　　2016年3月,為了提高地方立法質(zhì)量,進(jìn)一步推進(jìn)地方立法工作民主化、科學(xué)化,浙江省臺州市成立首個地方立法專家?guī)?30名來自不同領(lǐng)域的專家受到正式聘任,包括法學(xué)研究、法律實務(wù)類、城鄉(xiāng)建設(shè)與管理類、環(huán)境保護(hù)類、歷史文化保護(hù)類、語言文字類等領(lǐng)域?qū)＜?。立法人才隊伍的好壞直接關(guān)系立法質(zhì)量。浙江省人大常委會在其關(guān)于設(shè)區(qū)的市開展地方立法工作的研究中直指問題:從目前情況看,設(shè)區(qū)的市立法隊伍弱,沒有人才儲備,立法工作制度機(jī)制不健全,開展地方立法起步困難。

　　◆第三方參與立法的“廣東模式”

　　早在2013年5月至12月間,廣東省人大常委會先后在省內(nèi)9所高校設(shè)立“廣東省地方立法研究評估與咨詢服務(wù)基地”。2014年,廣東省人大常委會與該省法學(xué)會、省青年聯(lián)合會、省律師協(xié)會、省工商聯(lián)簽訂協(xié)議,建立“廣東省立法社會參與和評估中心”,不僅受委托參與地方性法規(guī)的起草,而且常規(guī)化地為地方性法規(guī)草案征求意見稿提供意見、表決前的評估報告、立法后的評估工作。由此,第三方參與地方立法的“廣東模式”走向了規(guī)范化、日?；Ｈ陙?廣東共有17項法規(guī)委托立法基地起草。