《氣候變化應(yīng)對(duì)法》中法律責(zé)任的設(shè)置方案

程雨燕*

　　2012年4月，由中國(guó)社科院法學(xué)研究所草擬的《氣候變化應(yīng)對(duì)法》(建議稿)初稿(以下簡(jiǎn)稱《建議稿》)在京發(fā)布，這是我國(guó)以“應(yīng)對(duì)氣候變化”為專題的第一個(gè)系統(tǒng)的法律建議文本。這標(biāo)志著我國(guó)的氣候變化應(yīng)對(duì)國(guó)家行動(dòng)正在經(jīng)歷由政策上升為法律的蟬蛻過(guò)程，立法已經(jīng)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)階段。政策法律化的重要目標(biāo)即為強(qiáng)制性，希望憑借法律的強(qiáng)制功能保障氣候變化應(yīng)對(duì)方案及行動(dòng)的實(shí)現(xiàn)。《建議稿》因此突破以往氣候變化應(yīng)對(duì)的政策法規(guī)，首次引入“法律責(zé)任”章節(jié)，共11條。而此前《國(guó)家方案》、《應(yīng)對(duì)氣候變化的決議》，以及我國(guó)首部應(yīng)對(duì)氣候變化的地方性法規(guī)《青海省應(yīng)對(duì)氣候變化辦法》等均未設(shè)置法律責(zé)任條款。但是《建議稿》的法律責(zé)任機(jī)制設(shè)計(jì)卻因并不完善而受到某些專家的質(zhì)疑。那么氣候變化應(yīng)對(duì)的法律責(zé)任機(jī)制究竟應(yīng)當(dāng)如何設(shè)置?

　　首先，應(yīng)當(dāng)在《氣候變化應(yīng)對(duì)法》中專門(mén)設(shè)置法律責(zé)任章節(jié)。從立法實(shí)踐來(lái)看，全球第一部確定溫室氣體減排目標(biāo)的法案——英國(guó)《氣候變化法案》，東南亞第一部氣候變化法——菲律賓《氣候變化法》等都沒(méi)有設(shè)置法律責(zé)任。從立法理論來(lái)看，法學(xué)界對(duì)此一直存在兩種不同的看法：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，氣候變化應(yīng)對(duì)法不應(yīng)是宣示性法律，而應(yīng)是一部規(guī)范性、操作性強(qiáng)的法律，法律責(zé)任是立法過(guò)程中必須考慮的一個(gè)核心問(wèn)題。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，不應(yīng)把法律責(zé)任作為立法的重點(diǎn)，從側(cè)面提及即可。筆者則贊同前者，認(rèn)為氣候變化應(yīng)對(duì)法的法律責(zé)任設(shè)定具有必要性，這是由氣候變化應(yīng)對(duì)法中政府主導(dǎo)型軟法條款與硬法條款共存的特點(diǎn)所決定的。

　　其次，考慮到《氣候變化應(yīng)對(duì)法》的特殊性，其法律責(zé)任設(shè)置應(yīng)當(dāng)符合五大原則。

　　一部立法是否能夠?qū)崿F(xiàn)法治目的，是否能夠達(dá)到預(yù)期的效果，在很大程度上取決于法律責(zé)任的設(shè)置是否科學(xué)。而法律責(zé)任的科學(xué)性又取決于其設(shè)計(jì)是否能夠緊密契合相關(guān)立法的具體特質(zhì)，氣候變化應(yīng)對(duì)法律責(zé)任機(jī)制的設(shè)計(jì)同樣也必須基于氣候變化應(yīng)對(duì)法之特殊性分析而展開(kāi)。目前較為成熟的氣候變化應(yīng)對(duì)立法模式大致呈現(xiàn)以下特點(diǎn)。其一，氣候變化應(yīng)對(duì)法中政府主導(dǎo)型軟法條款與硬法條款共存，這一特點(diǎn)使其在保留軟法優(yōu)勢(shì)的同時(shí)又盡量避免受制于軟法缺陷。其二，氣候變化應(yīng)對(duì)法并非對(duì)于已有法律規(guī)范的覆蓋替代，而是在其基礎(chǔ)上所謀求的拓展與提升。其三，在全球氣候變化的大背景下，氣候變化應(yīng)對(duì)法必然具有國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法兩個(gè)相互影響的向度。其四，應(yīng)對(duì)氣候變化的現(xiàn)實(shí)及氣候變化立法的價(jià)值取向都決定氣候變化應(yīng)對(duì)法須統(tǒng)籌并重“利益保護(hù)”與“利益促進(jìn)”的雙重目標(biāo)而不可偏廢。其五，氣候變化應(yīng)對(duì)法實(shí)質(zhì)上以環(huán)境倫理為基礎(chǔ)確認(rèn)了生態(tài)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正當(dāng)性。如何充分、準(zhǔn)確把握前文所述的氣候變化應(yīng)對(duì)立法特質(zhì)，系統(tǒng)研究及科學(xué)解答氣候變化應(yīng)對(duì)法律責(zé)任的規(guī)制對(duì)象、整體定位、責(zé)任形象、價(jià)值功能、規(guī)制強(qiáng)度等重大理論命題，量體裁衣地構(gòu)建富有規(guī)制實(shí)效的法律責(zé)任機(jī)制無(wú)疑是該項(xiàng)立法之成敗關(guān)鍵。

　　根據(jù)《氣候變化應(yīng)對(duì)法》的如上特質(zhì)，氣候變化應(yīng)對(duì)法律責(zé)任的設(shè)置應(yīng)當(dāng)遵循以下五大原則：

　　一是法律責(zé)任的規(guī)制對(duì)象應(yīng)當(dāng)涵蓋政府及公民。法律責(zé)任的設(shè)置具體到氣候變化應(yīng)對(duì)法中，結(jié)合其軟法條款與硬法條款共存的特質(zhì)應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為于軟法領(lǐng)域約束政府行為，于硬法領(lǐng)域規(guī)制履行義務(wù)不能的行為人。

　　二是法律責(zé)任的設(shè)計(jì)應(yīng)整體定位于綜合、協(xié)調(diào)與創(chuàng)新。這是氣候變化應(yīng)對(duì)法律責(zé)任機(jī)制設(shè)計(jì)的核心問(wèn)題。由于氣候變化應(yīng)對(duì)法是對(duì)已有法律的拓展和提升，因此其法律責(zé)任設(shè)計(jì)具體需要解決內(nèi)在體系完整，外在體系協(xié)調(diào)，以及內(nèi)外體系皆要?jiǎng)?chuàng)新等問(wèn)題。

　　三是法律責(zé)任的形象應(yīng)為帶著鐐銬舞蹈。這是氣候變化應(yīng)對(duì)法律責(zé)任設(shè)計(jì)所面臨的不同于其他國(guó)內(nèi)環(huán)境法的特殊性問(wèn)題。由于氣候變化應(yīng)對(duì)法的形成具有國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法兩個(gè)相互影響的向度，從而產(chǎn)生約束性與適應(yīng)性的互動(dòng)，即可以比喻為“帶著鐐銬舞蹈”。具體則需要解決如何有效追究政府不作為或亂作為的環(huán)境責(zé)任等問(wèn)題，以期實(shí)現(xiàn)政府的“精確”作為。

　　四是法律責(zé)任的價(jià)值功能應(yīng)為懲罰、補(bǔ)償與引導(dǎo)并重。氣候變化應(yīng)對(duì)法“利益保護(hù)”與“利益促進(jìn)”目標(biāo)并重的特點(diǎn)決定其法律責(zé)任的功能也應(yīng)當(dāng)是懲罰、補(bǔ)償與引導(dǎo)并重。具體則需要解決如何適當(dāng)限制懲罰功能、系統(tǒng)完善補(bǔ)償功能、著力強(qiáng)化引導(dǎo)功能等問(wèn)題。

　　五是法律責(zé)任的規(guī)制強(qiáng)度應(yīng)當(dāng)寬嚴(yán)適中。氣候變化應(yīng)對(duì)法與傳統(tǒng)環(huán)境法單一政府主導(dǎo)的模式不同，以環(huán)境倫理為基礎(chǔ)確認(rèn)了生態(tài)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正當(dāng)性，這決定其法律責(zé)任的強(qiáng)度設(shè)定應(yīng)當(dāng)寬嚴(yán)適中。具體則需要解決法律責(zé)任中應(yīng)以何種責(zé)任性質(zhì)為主，在行政法律責(zé)任中應(yīng)以何種責(zé)任形式為主，法律責(zé)任的成立應(yīng)采取何種歸責(zé)原則，承擔(dān)責(zé)任的財(cái)產(chǎn)去向如何等問(wèn)題。

　　最后，《氣候變化應(yīng)對(duì)法》(建議稿)法律責(zé)任章節(jié)的具體完善途徑如下：一是在修改時(shí)既要堅(jiān)持以《環(huán)境保護(hù)法》為基礎(chǔ)，遵循其修改后所確認(rèn)的最新原則、制度和罰則，又必須結(jié)合自身的特殊性敢于科學(xué)創(chuàng)新。二是既要與國(guó)際環(huán)境的主流相吻合，反映世界立法文化的普遍趨勢(shì)，又必須深深植根于中國(guó)國(guó)情的土壤而表現(xiàn)出中國(guó)立法的個(gè)性。三是應(yīng)當(dāng)樹(shù)立整體全局的觀念，注意：與其他法律法規(guī)的協(xié)調(diào)性;覆蓋定責(zé)、分責(zé)、守責(zé)、問(wèn)責(zé)、追責(zé)及完責(zé)整個(gè)環(huán)節(jié);要涵蓋責(zé)任的多類主體，如政府責(zé)任與公務(wù)員個(gè)人責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任與直接行為人責(zé)任，行政主體責(zé)任與行政相對(duì)人責(zé)任;覆蓋責(zé)任的多種類型，如政府責(zé)任與社會(huì)責(zé)任，歷史責(zé)任與現(xiàn)任責(zé)任，作為責(zé)任與不作為責(zé)任等;法律責(zé)任的分布需要通過(guò)加強(qiáng)事前法律責(zé)任，與事中、事后法律責(zé)任共同實(shí)現(xiàn)功能平衡。四是可以適當(dāng)?shù)牟捎贸傲⒎?，但是必須?duì)其相關(guān)的法律責(zé)任設(shè)置進(jìn)行全面的合法性審查。

　　* 中共廣東省委黨校法學(xué)教研部教授。