巡視制度是中國古代監(jiān)察制度的主要形式，其顯著特征是皇帝和中央監(jiān)察機(jī)關(guān)定期或臨時派遣官員巡視地方，以達(dá)到監(jiān)察百官、察舉非法、反腐肅貪和懲奸除惡等作用。巡視制度是具有中國特色的官制文化的重要組成部分，它萌芽于“三皇五帝”時代，確立于秦漢，完備于隋唐宋，成熟和強(qiáng)化于元明清時期，歷代相沿，經(jīng)久不衰。在形式上，有皇帝親自巡視，也有皇帝派遣官員代為巡視，后來逐漸發(fā)展為設(shè)立中央和地方監(jiān)察機(jī)關(guān)，派遣巡官到中央部門和地方巡視。巡視既有明察，也有暗訪。明察是公開巡官身份，所到之處，“地動山搖”;暗訪是不張聲勢地深入民間微服私訪，謂之“行路御史”。巡視制度是中國每個朝代的君主都采用的一種監(jiān)督行政官員的監(jiān)察形式，目的是震懾百官，鞏固和強(qiáng)化其統(tǒng)治地位，因此在國家監(jiān)督體制中具有舉足輕重的地位和作用。

　　萌芽時期

　　在遠(yuǎn)古的堯、舜、禹時代，“天子適諸侯，為巡守(狩)”，即天子對各地進(jìn)行自上而下的巡察，形成了后來巡視制度的雛形。如堯命舜攝行天子之政，舜即開始巡視東南西北四方，確立了“五歲一巡狩”的制度?！渡袝?舜典》記載了舜巡視四方的情況：“歲二月，東巡守，至于岱宗，柴?！贝撕?，夏、商、周三代均循此制，但天子巡狩的時間各不相同?！渡袝?甘誓》有夏啟“乃召六卿”議事的記載，商代甲骨文中也有“東吏來”，“乃令西吏”等記載，“東吏”和“西吏”指派于東或于西的使者，其所負(fù)使命即有監(jiān)察諸侯國對中央是否忠誠并向天子匯報的職責(zé)。西周時設(shè)立監(jiān)察御史，但只是君王左右負(fù)責(zé)擬文記事、保管典籍的官吏。當(dāng)時設(shè)有稱為“方伯”的官吏，“受命于王”，對稱臣納貢的異姓諸侯和分封的同姓諸侯進(jìn)行監(jiān)察。至春秋戰(zhàn)國時期，巡視仍以國君為主，國王有“巡縣之制”，國君、相國、郡守都可以巡視地方。監(jiān)察御史也開始行使監(jiān)察職能。齊相管仲認(rèn)為，監(jiān)察御史對于君主統(tǒng)治具有主動性，“一曰長目，二曰飛耳，三曰樹明”。從總體上看，“巡行”的最初作用是為了維護(hù)部族間的秩序，方便天子了解諸侯治理政務(wù)的情況，雖然也有整頓吏制，糾察不法行為以及選拔人才的作用，但沒有形成制度，偶然性很大。而且，這時的巡視并不是專職巡視，既沒有獨(dú)立的巡視機(jī)構(gòu)和體系，也沒有專職的巡視使臣和法規(guī)，巡視和監(jiān)察活動也比較簡單，因此僅僅是巡視制度的萌芽和初創(chuàng)階段。

　　建立時期

　　秦始皇統(tǒng)一六國后，先后五次“巡行”，以加強(qiáng)中央集權(quán)的專制統(tǒng)治。同時，改以前的“方伯”巡視為中央派人巡視和郡級定人巡視。朝廷三公之一的“御史大夫”最重要的職責(zé)是監(jiān)察百官，等于副丞相，可以遞補(bǔ)相位，其下有御史中丞、侍御史等，位高權(quán)重，百官畏之如“風(fēng)霜”。后有詩云：“扶顛待柱石，獨(dú)坐飛風(fēng)霜。”漢承秦制，設(shè)御史臺，隸屬少府，“內(nèi)承本朝之風(fēng)化，外佐丞相統(tǒng)理天下”，其監(jiān)察范圍包括“詞訟、盜賊、鑄偽錢、獄不直、徭賦不平、吏不廉、吏苛刻、逾侈及弩力十石以上、作非所當(dāng)服”。當(dāng)時御史中丞與尚書、司隸校尉朝會皆專席而坐，史稱“三獨(dú)坐”，地位十分顯赫。漢武帝時，創(chuàng)設(shè)了對地方監(jiān)察的刺史制度，采用巡視的方法監(jiān)察郡縣，開始了中央政府監(jiān)察官員巡察地方的先例。漢武帝把全國分為十三部，每部設(shè)立一名刺史，其工作方法是“乘傳周流”，其職責(zé)被欽定為《六條問事》。刺史定期巡察所轄郡國，稱為“行部”，監(jiān)察郡守、國相、諸王不法行為。同時，還設(shè)立了督郵察縣制度，即在郡級地方政府增設(shè)督郵一職，采取巡部方式，掌管縣內(nèi)官吏的監(jiān)察。為了防止監(jiān)察機(jī)構(gòu)坐大失控，朝廷規(guī)定監(jiān)察官員必須接受監(jiān)督，所謂“懼宰官之不修，立監(jiān)牧以董之;畏督監(jiān)之容曲，設(shè)司察以糾之;宰、牧相累，監(jiān)、察相司”。宰、牧相累，是行政權(quán)與監(jiān)察權(quán)之間相互制約;監(jiān)、察相司，是監(jiān)察機(jī)構(gòu)之間相互監(jiān)察。這一時期是巡視制度的發(fā)韌期和建立期，其顯著特征是分層與分部巡視相結(jié)合，有章可循，職權(quán)分明，各司其責(zé)。至魏晉時，御史臺脫離少府，成為獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)，由皇帝直屬，號稱“天子耳目”。南北朝時期，司隸校尉合歸御史臺。御史臺則完全躍出百官之列，成為直接受命于皇帝的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，稱為“南臺”或“南司”，地位特殊。

　　完備時期

　　隋朝仍沿襲御史臺制度，以御史大夫為首長，設(shè)監(jiān)察御史巡察地方。監(jiān)察御史代表皇帝出巡地方，監(jiān)察郡縣，以保證中央集權(quán)的統(tǒng)一性。為了進(jìn)一步加強(qiáng)巡視制度，隋在御史臺之外又增設(shè)司隸、謁者二臺，三臺分理監(jiān)察。司隸臺是專門監(jiān)察諸郡的機(jī)構(gòu)，以司隸大夫為長官，佐官有別駕二人，分監(jiān)京師和東都;所屬刺史十四人，掌巡察畿外諸郡。每年二月巡郡，十月入奏。又頒布“司隸六”的監(jiān)察法條，制定《開皇律》的刑律，建立起一套較為完備的巡視機(jī)制。唐初，隨著中央集權(quán)不斷增強(qiáng)，巡視制度有了較大發(fā)展。首先，中央御史臺分設(shè)三院，各司其職，分工明確：臺院是御史大夫本部，主掌糾察中央百官;殿院主管殿廷供奉之儀式，并隨皇帝巡幸;察院負(fù)責(zé)地方巡察。在“一臺三院”的體制內(nèi)，各部門職責(zé)明確，互相配合，對中央和地方形成系統(tǒng)分察制度，而且法規(guī)完備，為以后歷朝所效仿。其次，建立了“分道巡按”制度，以彌補(bǔ)御史臺不定期出巡的不足?！胺值姥舶础笔侵醒雽Φ胤降囊环N經(jīng)常性的巡回監(jiān)察制度，擔(dān)任巡按使的官員可以是監(jiān)察御史，也可以是其他御史甚至行政官員。貞觀時，天下分為十道，定期派遣官員巡察地方。《新唐書》載，貞觀初年“遣大使十三人巡省天下諸州，水旱則遣使，有巡察、安撫、存撫之名”。武則天時巡按使定額八人，每年春秋兩季出巡地方。唐中宗時，設(shè)各道臺使二十人，選擇內(nèi)外官五品以下賢明清廉者充任。巡按使的職責(zé)是代天子出巡，“大事奏裁，小事立斷”。宋朝繼承了唐代的三院御使之設(shè)，御史掌握“肅正紀(jì)鋼，糾劾不法，自朝廷至州縣，由宰相及于百官不守典法，皆合彈奏”的職權(quán)，又將門下等省的諫諍權(quán)別立為諫院。此前，御史主彈劾，言諫主諷諍，到宋代御史可以參與言事諫諍，形成臺諫合一，成為很大的制約力量，以至于出現(xiàn)“宰相但奉臺諫風(fēng)旨而已”的局面。宋代對地方巡察的機(jī)構(gòu)總稱為“監(jiān)司”，皇帝可以通過監(jiān)司出巡制控制地方官吏。依律，監(jiān)司要在一年或二年內(nèi)巡遍所轄地區(qū)，出巡時在地方上逗留的時間“無公事不得住過三日”，違反規(guī)定的監(jiān)司就會受到處罰。

　　成熟時期

　　元代以后，巡視制度得以進(jìn)一步強(qiáng)化。元世祖至元二十八年，詔書云：“改提刑按察司為肅政廉訪司，每道仍設(shè)官八員，除二使留司以總制一道，余六人分臨所部，如民事、錢谷、官吏奸弊，一切委之。俟歲終，省、臺遣官考其功效?！碑?dāng)時，全國劃分為二十二個監(jiān)察區(qū)，察院派“肅政廉訪使”常駐地方，并在江南和陜西設(shè)“行御史臺”，作為中央御史臺的派出機(jī)構(gòu)，以統(tǒng)治各道。根據(jù)規(guī)定，廉訪使除兩人留守外，其他人員一年的主要工作就是巡視各地，“副使以下，每歳二月分蒞按治，十月還司”，負(fù)責(zé)對所屬地區(qū)路、府、州、縣經(jīng)常性的巡察任務(wù)。明初，太祖朱元璋經(jīng)常不定期派出監(jiān)察御史巡按地方。他在敕諭中反復(fù)重申：“風(fēng)憲作朕耳目，任得其人，自無壅弊之患?！泵鞒勺嬷扉次缓螅酱_立御史巡按制度，按當(dāng)時十三省區(qū)劃設(shè)十三道監(jiān)察御史一百一十人，再從中選派巡按御史。選派巡按御史的條件和程序十分嚴(yán)格，先由都察院選出兩名候選人，引至皇帝面前，請皇帝欽點一名。明成祖稱：“御史，朝廷耳目，非老成識體者不任。”十三道監(jiān)察御史平時歸中央都察院管理，但在履行職能時卻不受都察院控制，直接對皇帝負(fù)責(zé)。巡按御史代表皇帝巡視地方又叫“巡方御史”，俗稱“八府巡按”，權(quán)力極大。每當(dāng)?shù)胤桨l(fā)生重大事件，皇帝就派較高級別的都御史帶銜出巡，不僅行監(jiān)察權(quán)，有時也兼管行政、民政叫“巡撫”。開始是臨時性派遣，后固定設(shè)在內(nèi)地或邊疆地區(qū)。這是巡視制度被強(qiáng)化和日益成熟的一個重要表現(xiàn)。此外，為監(jiān)督六部的活動，明朝還在中央設(shè)立“六科給事中”，“掌稽察六部百司之事”，并在各省設(shè)提刑按察司，負(fù)責(zé)對所屬地區(qū)經(jīng)常性的巡察。多種方式相互交叉，相互補(bǔ)充，形成了全新的巡視體系。再加上“東廠”和“西廠”的特務(wù)機(jī)構(gòu)，明王朝對中央和地方官員的控制可以說達(dá)到了空前的程度。清襲明制，由監(jiān)察御史和提刑按察使共同負(fù)責(zé)對地方進(jìn)行巡視，不同的是將監(jiān)察御史改為十五道，比較精簡。但清朝御史機(jī)構(gòu)的地位進(jìn)一步提高，都察院不僅“糾劾百司，辨明冤枉，提督各道”，還有代“天子巡獵”、考察“政事得失”的職能，監(jiān)察御史被譽(yù)為“天子耳目之官、朝廷之心腹”。雍正曾反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“科道乃朝廷耳目之官，所關(guān)甚大。”康熙經(jīng)常親自巡視地方，他說：“臣下之賢否，朕處深宮何由得知?緣朕不時巡行，凡經(jīng)歷之地，必咨詢百姓，以是知之。”入清以后，“六科給事中”并入都察院，由六科給事中和十五道監(jiān)察御史分掌中央和地方巡察，臺諫合一，成為國家機(jī)器十分重要的組成部分，為清初“康乾盛世”提供了重要的制度保障。

　　特點和本質(zhì)

　　從監(jiān)察對象看，古代巡視制度主要是針對各級官員，防止其對君主不忠、謀反或違法亂紀(jì)，為鞏固和強(qiáng)化君權(quán)服務(wù)。從職能上看，巡察官員主要有五項職責(zé)：一是監(jiān)督朝政，駁正違失;二是糾彈百官，察舉非法;三是檢查政務(wù)，考察民情;四是推鞫獄訟，審錄冤枉;五是廣施恩惠，舉薦人才。如果要總結(jié)一下，中國古代巡視制度具有如下特點：(1)官員職責(zé)明確，有完備的法規(guī)依據(jù)和法規(guī)保障。如漢代的《刺史六條問事》、隋代的《刺史巡察六條》、唐代《巡察六條》以及明代的《出巡相見禮儀》、《奏請差點》、《巡歷事例》等，都是專門的巡察法規(guī)。此外，中央巡察官員的權(quán)力直接來源于君主，只對君主負(fù)責(zé)，不受其他部門干擾，便于獨(dú)立行使職權(quán)。(2)官員出巡具有很大的權(quán)威性。由于代表君主行使監(jiān)察權(quán)，巡察官員能夠“以小監(jiān)大”、“以卑督尊”，如漢代刺史的秩位只有六百石，卻能監(jiān)察二千石的地方長官。而且巡察官威勢極大。在唐代，有“御史出巡，地動山搖”的說法。在明代，巡按御史雖然只有七品，但即便是三品以上的布政使、按察使等地方大員也“唯唯承命”，州縣的一般官員更是“迎跪道旁，倘遇風(fēng)雨，即知府亦陷膝泥中”。(3)出巡時間有充分保證。漢武帝時的刺史，每年8月下去巡察，年底結(jié)束，有4個月的工作時間。唐代監(jiān)察御史出巡可達(dá)半年之久。明代巡按御史有大半年的時間在各自的巡視區(qū)視察。這些官員長期流動，一般不長駐一地，沒有固定的辦公場所，不是地方一級行政機(jī)構(gòu)。而且愈到后來，出巡時間愈長，明清時的“巡撫”甚至成了地方一級行政長官。(4)注重對巡察官權(quán)限的設(shè)置。按照顧炎武的說法，中國古代監(jiān)察官的特點是“人眾、秩卑、權(quán)重、職廣、位顯”。“人眾”是指其在政府機(jī)構(gòu)系列中占有一定的比例，而且兼負(fù)監(jiān)察職責(zé)的官員往往更多;“秩卑”是指其品級較低。明代監(jiān)察御史秩正七品，同地方縣官，給事中則只有從七品;“權(quán)重”是指其權(quán)限較大，具有相對獨(dú)立性;“職廣”是指其職責(zé)十分廣泛;“位顯”是指其地位非常顯要。這樣定位是保證巡察官員能夠無所顧忌，不畏權(quán)貴，獨(dú)立行使監(jiān)察、懲處大權(quán)。但是，從本質(zhì)上看，無論是監(jiān)察制度還是巡視制度都是“人治”而非現(xiàn)代意義的“法治”。盡管其制度有“法規(guī)”依據(jù)，在“朕言即法”的封建時代，“法”既不能代表人民的意志，也不能反映人民的利益。也就是說，它在本質(zhì)上是為君主集權(quán)服務(wù)的，是為了帝王的“江山永固”，最終維護(hù)的是統(tǒng)治集團(tuán)和官僚階級的利益。由于巡視制度有懲治腐敗的一面，在一定程度上得到了老百姓的擁護(hù)。巡視制度與西方以“分權(quán)”為特征的橫向權(quán)力制衡也有不同，其權(quán)力來源是君主，是用“君權(quán)管臣權(quán)”，而君權(quán)是不受限制的。一句話，古代巡視制度是為維護(hù)君權(quán)而設(shè)置的，是“王霸之術(shù)”的一種具體形式。

　　歷史作用

　　在中國古代，由于生產(chǎn)力落后，交通信息不便，中央和地方以及中央各部門之間不能及時溝通，巡視制度在防止中央和地方官員與君主離心離德、結(jié)黨營私、貪污腐化等方面起到了一定的積極作用，在很大程度上調(diào)節(jié)了統(tǒng)治階級的內(nèi)部關(guān)系，緩和了社會矛盾，保障了國家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。首先，它有助于維護(hù)中央集權(quán)統(tǒng)治和國家統(tǒng)一。由于起到了中央對地方的監(jiān)控作用，使得該制度成為我國古代社會長期沿用的一種重要的監(jiān)察方式，加強(qiáng)了中央對地方的監(jiān)控，有效地維護(hù)了封建專制主義的集權(quán)統(tǒng)治。其次，有利于防止官員貪污腐化。巡視制度注重實地考察，實地調(diào)查，主動出擊，而不是坐等吏民檢舉，在一定程度上減少了官僚主義現(xiàn)象，提高了監(jiān)察的實際效果。通過對一些不法官吏實行及時和有效的懲處，對遏制權(quán)力腐敗有一定的震懾和警戒作用。再次，有利于加強(qiáng)對地方官員的考核，做到選賢任能。巡視制度打破了通過官方行文了解官場情況的局限性，擴(kuò)大了信息來源，能夠全面直接了解官員廉潔勤政的真實情況，有利于加強(qiáng)對官員的考核，做到選賢任能。由于是君主獲取地方真實情況、進(jìn)行決策的重要依據(jù)，巡視制度常常成為中央決策系統(tǒng)的重要組成部分。但是，不能因此夸大巡視制度對反腐的“重要”作用，甚至將之作為反腐的唯一手段或主要途徑。事實上，中國歷朝歷代沒有哪一個朝代真正解決了腐敗問題。明太祖朱元璋對貪污60兩銀子的官員即“剝皮實草”、“株連九族”，也沒能阻止腐敗官員“前腐后繼”。阿克頓有一句名言：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗。”封建專制制度好比一堆垃圾，必定滋生蒼蠅和蚊子。今天滅了蒼蠅和蚊子，明天又爬出蟑螂，等抓完蟑螂，過幾天又跑出老鼠。總之，防不勝防，抓不勝抓。因此，要徹底根治腐敗只能從制度上下功夫，改變過分集中的權(quán)力結(jié)構(gòu)，使腐敗沒有機(jī)會。封建專制制度之所以腐敗，根本原因是官員集立法、行政和司法權(quán)于一身，所有的事情“一言而決”。由于老百姓不懂專制與腐敗天然共生，總是將希望寄托在好皇帝和清官身上，怎能不哭瞎眼睛呢?

　　實質(zhì)上，巡視制度也會不可避免產(chǎn)生各種弊端。首先，由于賦權(quán)過重，導(dǎo)致巡察官員權(quán)力擴(kuò)張，一方面干擾地方行政，另一方面助長其營私舞弊、貪污納賄。東漢末年，刺史對地方行政已不僅是干預(yù)，而是直接成了郡縣之上的行政長官，以致天下大亂。明清時期，巡按御史貪腐更甚，他們公然索賄，“剝上媚下，有同貿(mào)易”，致“不肖有司應(yīng)劾者，反以賄得薦，不應(yīng)薦者，多以賄薦”。由于巡視制度百弊叢生，伍廷芳痛斥其非：“既需給以盤川，又累地方之供應(yīng)。所帶不法人役，時或狐假虎威，苛索抽豐，沿途騷擾，是為耗費(fèi)病民之一害?！逼浯?，巡察官常常成為朋黨爭斗的工具。這種現(xiàn)象唐宋即有，明清更甚。明熹宗時，魏忠賢閹黨專權(quán)，許多巡察官投其門下，互相勾結(jié)，“權(quán)珰報復(fù)，反借言官以伸;言官聲勢，反借權(quán)珰以重”?？滴鯐r，左都御史王鴻緒與少詹事高士奇“植黨為奸”，招權(quán)納賄，給事中何楷等也“依附壞法”。乾隆年間，左副都御史仲永檀與大學(xué)士鄂爾泰家族“結(jié)黨營私，糾參不睦之人”。到了晚清，巡察官基本上成了政治斗爭的工具。參誰不參誰，全看背后的政治勢力操控。再次，為了防止巡察官員腐敗，皇帝又隔三岔五派譴私人心腹，監(jiān)督包括巡察官在內(nèi)的各級官員，如此“架屋疊床”，“補(bǔ)丁之上再套補(bǔ)丁”，大大增加行政成本。如漢武帝經(jīng)常派“繡衣直指”持節(jié)到各地，察看刺史和地方官員的工作。唐明時期，太監(jiān)往往擔(dān)當(dāng)這類角色。到了清代，皇帝對手握重權(quán)的漢族大員不放心，往往派旗人充當(dāng)這類角色。正如黃宗羲所言：“用一人焉則疑其自私，而又用一人以制其私;行一事焉則慮其可欺，而又設(shè)一事以防其欺。”事實上，這是帝制的必然，也是集權(quán)制解不開的死結(jié)。第四，巡視制度在“效用論”上存在邊際效應(yīng)遞減的情況，即每用一次，其效用就會遞減一分。一方面，龐大的官僚隊伍形成了重重疊疊、錯綜復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)，影響和阻止了巡察官員發(fā)揮職能;另一方面，隨著中央集權(quán)的削弱，地方勢力就會坐大，巡視制度就逐漸流于形式。中國歷朝歷代末期，巡視制度的“正能量”日趨減弱也是這個道理。

　　可以看出，巡視制度在本質(zhì)上是封建專制主義的產(chǎn)物，是為加強(qiáng)和鞏固君權(quán)服務(wù)的?，F(xiàn)代社會，已經(jīng)很少有國家從中央往地方大規(guī)模派人“巡視”和“反腐敗”，都是用制度和法律將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里，使其不能腐敗和不敢腐敗。因為權(quán)力有制衡，即使腐敗也很快被察覺。作為“人民當(dāng)家作主”的國家，我國的官員不是封建“官老爺”，而是人民“公仆”，我們主要是用好的制度和法律去制約權(quán)力，從源頭上遏制腐敗，使腐敗沒有藏身之地。因此，巡視制度，只是反腐的次優(yōu)選擇。對于歷史上的巡察制度，我們可以“古為今用”，批判地繼承其合理內(nèi)核，但決不能照搬照用。同時，對于西方發(fā)達(dá)國家好的、行之有效的反腐做法，我們也要有勇氣以“拿來主義”的姿態(tài)，吸取其精華，剔去其糟粕，“洋為中用”，為建設(shè)繁榮的現(xiàn)代化法治國家服務(wù)。(本文在《人民政協(xié)報》2015年3月6日發(fā)表，發(fā)表時有刪節(jié))