行政區(qū)劃原本是國(guó)家為了鞏固政權(quán)統(tǒng)治，而對(duì)國(guó)土進(jìn)行劃分，建立相應(yīng)的政權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行分區(qū)管理的行為。但隨著國(guó)家的發(fā)展，行政區(qū)劃的結(jié)構(gòu)和劃分逐漸開(kāi)始對(duì)一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、民族、文化等諸多領(lǐng)域產(chǎn)生影響。長(zhǎng)期以來(lái)，規(guī)范我國(guó)行政區(qū)劃的法律依據(jù)主要是《憲法》和國(guó)務(wù)院于1985年制定的《國(guó)務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱“《規(guī)定》”)。

　　近年來(lái)，許多地方的行政區(qū)劃建置與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)的問(wèn)題日漸突出，在一定程度上制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。因此，一方面，越來(lái)越多的地方政府向國(guó)家申請(qǐng)變更行政區(qū)劃建置，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造更加有力的條件。例如，20世紀(jì)90年代以來(lái)，許多省、自治區(qū)進(jìn)行“市地合并”改革，行政公署都變成了市;再如20世紀(jì)80-90年代，大量的縣升格為市，在國(guó)家叫?！翱h改市”后，大量的縣又變?yōu)閰^(qū)。另一方面，我國(guó)的行政區(qū)劃制度本身也在不斷發(fā)展，“地級(jí)市”、“縣級(jí)市”、“副省級(jí)市”、“管委會(huì)”等新區(qū)劃形態(tài)不斷涌現(xiàn)。

　　這些新的區(qū)劃形態(tài)已經(jīng)突破了《憲法》規(guī)定，使得“市管縣”是否違憲等問(wèn)題在實(shí)踐中引起了較大爭(zhēng)議。同時(shí)，除了《憲法》和作為行政法規(guī)的《規(guī)定》對(duì)行政區(qū)域的劃分和審批權(quán)限進(jìn)行了簡(jiǎn)略規(guī)定外，在法律層面還沒(méi)有關(guān)于行政區(qū)劃的統(tǒng)一規(guī)范?，F(xiàn)有依據(jù)的簡(jiǎn)單化、滯后性以及法律體系的斷層，使得我國(guó)行政區(qū)劃管理工作時(shí)常處于無(wú)法可依的境地，嚴(yán)重影響了行政區(qū)劃的日常管理工作。

　　黨的十八屆四中全會(huì)指出：“依法治國(guó)，是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求?！毙姓^(qū)劃是治理國(guó)家的重要手段，是促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高行政管理能力、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵因素。梳理清楚當(dāng)今行政區(qū)劃變更面臨的主要法律問(wèn)題，加快制定《行政區(qū)劃法》，是完善行政區(qū)劃變更制度、使區(qū)劃設(shè)置與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的當(dāng)務(wù)之急。

　　一、行政區(qū)劃隔級(jí)決定忽視了地方權(quán)力機(jī)關(guān)自主管理權(quán)力

　　依據(jù)《憲法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院決定省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域劃分，決定自治州、縣、自治縣、市的建置和區(qū)域劃分;省、自治區(qū)、直轄市的人民政府決定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的建置和區(qū)域劃分。隔級(jí)決定是指國(guó)務(wù)院越過(guò)省、自治區(qū)、直轄市的權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，直接決定省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)部的行政區(qū)劃變更，以及省、自治區(qū)、直轄市的人民政府越過(guò)較大市和縣級(jí)的權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，直接決定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的行政區(qū)劃變更。

　　從理論上講，隔級(jí)決定更有利于統(tǒng)籌規(guī)劃，均衡地方的利益博弈。但在實(shí)踐中，隔級(jí)決定也影響了地方對(duì)區(qū)劃變更進(jìn)行自主管理和決定的權(quán)力，產(chǎn)生了很大的負(fù)面作用。

　　例如，2010年北京市進(jìn)行了區(qū)劃變更，將崇文區(qū)與東城區(qū)進(jìn)行合并，將宣武區(qū)與西城區(qū)進(jìn)行合并。雖然這次區(qū)劃調(diào)整由中央直接決策，北京市委具體組織實(shí)施。但是，直到國(guó)務(wù)院下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于同意北京市調(diào)整部分行政區(qū)劃的批復(fù)》(國(guó)函[2010]55號(hào))，北京市人大及其常委會(huì)都未得到任何表達(dá)意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，北京市的其他國(guó)家機(jī)關(guān)和絕大多數(shù)市民也不知情，有種“突然”的感覺(jué)。[①]

　　依據(jù)《憲法》第89條規(guī)定，國(guó)務(wù)院有權(quán)批準(zhǔn)省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域劃分。從實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)絕大多數(shù)行政區(qū)劃的變更也都是經(jīng)地方權(quán)力機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)向國(guó)務(wù)院提出申請(qǐng)，由國(guó)務(wù)院審核、批準(zhǔn)來(lái)變更的。

　　但同時(shí)，《憲法》第104條規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)?！薄吨腥A人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第8條規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)。”行政區(qū)劃的變更關(guān)系到一方政權(quán)的組織架構(gòu)、管理效率、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)等重要方面，屬于地方的重大政治決策，地方人民代表大會(huì)及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)參與到本地行政區(qū)劃變更的決策中，對(duì)本地區(qū)行政區(qū)劃的變更事項(xiàng)進(jìn)行討論并擁有最終決定權(quán)。此外，省、自治區(qū)、直轄市的人民政府決定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的建置和區(qū)域劃分，同樣忽視了較大市和縣級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)進(jìn)行自主管理和決定的權(quán)力。

　　2010年北京市行政區(qū)劃的變更就暴露出隔級(jí)決定忽視地方權(quán)力機(jī)關(guān)自主管理權(quán)的問(wèn)題。今后，甚至還有可能發(fā)生這樣的憲法危機(jī)：國(guó)務(wù)院試圖變更一個(gè)地方的行政區(qū)劃，但地方的權(quán)力機(jī)關(guān)不同意;或者，地方權(quán)力機(jī)關(guān)試圖變更本地區(qū)內(nèi)的行政區(qū)劃，但國(guó)務(wù)院不批準(zhǔn)。因此，在行政區(qū)劃問(wèn)題上，如何協(xié)調(diào)國(guó)務(wù)院和地方權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力，如何協(xié)調(diào)省級(jí)人民政府和較大市、縣級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力，都是亟需解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

　　二、地級(jí)市管轄區(qū)縣不符合《憲法》的規(guī)定

　　(一)地級(jí)市管轄區(qū)縣的現(xiàn)狀

　　長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)行政區(qū)劃的管理多依賴于政策和行政手段的調(diào)控，依靠中央政府和省級(jí)政府的審批，[②]缺乏法治思維和依法管理的依據(jù)。對(duì)行政區(qū)劃實(shí)行政策調(diào)控有利于中央對(duì)地方、上級(jí)對(duì)下級(jí)的控制，但其缺乏穩(wěn)定性和可預(yù)期性，隨意性較大。

　　長(zhǎng)久以往，我國(guó)行政區(qū)劃的設(shè)置早已脫離了《憲法》的規(guī)定。例如，地級(jí)市管轄區(qū)縣、直轄市管轄自治縣、市和市轄區(qū)管轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)等都是《憲法》沒(méi)有規(guī)定但又普遍存在的。其中，爭(zhēng)議最大的是地級(jí)市管轄區(qū)縣的問(wèn)題。

　　在1982年以前，縣由省級(jí)政府及其派出機(jī)關(guān)管轄。當(dāng)時(shí)，省級(jí)政府能夠有效管理所轄縣的事務(wù)，主要是依靠大量的派出機(jī)關(guān)。但到了1982年，中共中央第51號(hào)文件作出了改革地區(qū)體制、實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的決定后，地級(jí)市管轄區(qū)縣首先在江蘇省試點(diǎn)。

　　隨后中央又發(fā)出《關(guān)于地市州黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革若干問(wèn)題的通知》，要求“積極試行地、市合并”，并把此作為1983年地方政府改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。從此，地級(jí)市管轄區(qū)縣體制開(kāi)始在全國(guó)廣泛推行。截至2013年底，全國(guó)共有1 613個(gè)縣(包含自治縣等)中有1 268個(gè)縣屬于地級(jí)及以上城市管轄，占78.6%;290個(gè)地級(jí)及以上城市中263個(gè)管轄著縣，占90.7%。[③]

　　我國(guó)《憲法》設(shè)計(jì)的地方行政區(qū)劃主要有省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)體制，地級(jí)市管轄區(qū)縣常態(tài)化后，多了一級(jí)地方政權(quán)，就成了省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)體制。這種體制在理論上和實(shí)踐中引起了較大爭(zhēng)議。

　　許多學(xué)者對(duì)這種與《憲法》規(guī)定不符的四級(jí)體制進(jìn)行了批評(píng)：

　　首先，這種體制增加了管理層次，提高了管理成本，降低了行政效率。

　　其次，絕大多數(shù)地級(jí)市規(guī)模小，輻射功能弱，不但未能帶動(dòng)所轄縣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，反而普遍存在著市“擠壓”縣的現(xiàn)象。

　　再次，市管縣是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，其目標(biāo)主要是為中心城市服務(wù)，客觀上縣成了地級(jí)市的附屬行政單位，市里依靠行政權(quán)力將財(cái)政收支的壓力，通過(guò)層層分解壓到了基層，從而使市縣矛盾在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下愈發(fā)突顯出來(lái)。

　　最后，市管縣體制違背城鄉(xiāng)分治這一國(guó)際通行的發(fā)展規(guī)律，也背離了以市帶縣、工農(nóng)互補(bǔ)的初衷，造成重工輕農(nóng)、厚城薄鄉(xiāng)的奇怪格局。[④]

　　但不能否認(rèn)的是，1982年《憲法》所規(guī)定的省直接管縣是建立在設(shè)有大量省的派出機(jī)關(guān)的前提之下。截至2014年底，我國(guó)的省級(jí)派出機(jī)關(guān)僅剩下12個(gè)，[⑤]從現(xiàn)有條件來(lái)看，回歸省直接管縣的體制存在諸多困難和問(wèn)題：

　　第一，省難以實(shí)施有效的管理。

　　當(dāng)一個(gè)省級(jí)政府需要直接面對(duì)幾十個(gè)甚至一百多個(gè)縣政府時(shí)，實(shí)施有效管理是難以做到的。[⑥]

　　第二，不利于控制基層權(quán)力。

　　省直接管縣的體制會(huì)削弱對(duì)縣級(jí)政府的監(jiān)督，無(wú)法對(duì)地方形成有效的制衡，易造成地方失控、監(jiān)管真空，從而削弱中央對(duì)地方的控制。

　　(二)地級(jí)市管轄區(qū)縣違反《憲法》規(guī)定

　　在法治國(guó)家，行政區(qū)劃的有關(guān)事項(xiàng)，均由一國(guó)《憲法》或憲法性法律加以規(guī)范。但因?yàn)椤稇椃ā返膶蛹?jí)太高且不易修改，就使得實(shí)踐中時(shí)常產(chǎn)生一些行政區(qū)劃的設(shè)置是否違憲的爭(zhēng)議。不論地級(jí)市管轄區(qū)縣體制在客觀上的利弊，地級(jí)市管轄區(qū)縣在法律層面是否符合我國(guó)《憲法》的規(guī)定，也存在很大的爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為，通過(guò)《憲法》、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》和《立法法》，對(duì)“較大的市”進(jìn)行體系解釋，可以得出地級(jí)市管轄區(qū)縣體制不符合《憲法》規(guī)定的結(jié)論。

　　《憲法》第30條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的行政區(qū)域劃分如下：(一)全國(guó)分為省、自治區(qū)、直轄市;(二)省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市;(三)縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市?！备鶕?jù)該條規(guī)定，“市”分為直轄市、市和較大的市三類，且僅有直轄市和較大的市才能設(shè)區(qū)、設(shè)縣。

　　《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》和《立法法》中又將“市”分為設(shè)區(qū)的市和不設(shè)區(qū)的市。同時(shí)在多處同一法律條文中提及有省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。此外，《立法法》還提及“在以上三類市以外，其他設(shè)區(qū)的市……”。

　　以上各類“市”的概念中，不設(shè)區(qū)的市較易理解，即為縣級(jí)市。依據(jù)《憲法》第30條規(guī)定，設(shè)區(qū)的市應(yīng)當(dāng)包括直轄市和較大市。對(duì)于直轄市的外延也沒(méi)有爭(zhēng)議，爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于較大市的外延。毫無(wú)疑問(wèn)，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市是較大市;根據(jù)“舉輕以明重”的法理原則和體系解釋，省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市也應(yīng)為設(shè)區(qū)的市，屬于較大的市。那么，其他設(shè)區(qū)的市自然不屬于較大的市的范疇，否則較大市須經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的規(guī)定將失去意義。因此，其他的市設(shè)區(qū)就不符合《憲法》第30條的規(guī)定。

　　在2000年制定《立法法》時(shí)，《立法法》中所提及的其他設(shè)區(qū)的市就是指現(xiàn)實(shí)中的地級(jí)市?！读⒎ǚā愤@樣規(guī)定，是因?yàn)?000年之前我國(guó)擁有大量的地級(jí)市。為了回應(yīng)這種現(xiàn)實(shí)情況，規(guī)范地級(jí)市的立法權(quán)，《立法法》才提出了“其他設(shè)區(qū)的市”這一概念。

　　綜上所述，通過(guò)對(duì)我國(guó)《憲法》、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》和《立法法》的規(guī)定進(jìn)行體系解釋，我國(guó)行政區(qū)劃中的“市”應(yīng)包括設(shè)區(qū)的市和不設(shè)區(qū)的市，不設(shè)區(qū)的市是縣級(jí)市，設(shè)區(qū)的市應(yīng)包括直轄市和較大市。較大市應(yīng)包括省、自治區(qū)人民政府所在地的市，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市和經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市。因此，地級(jí)市管轄區(qū)縣的體制缺乏明確的《憲法》依據(jù)。

　　三、行政區(qū)劃變更的程序不完善

　　(一)行政區(qū)劃變更的申請(qǐng)、審批程序不健全

　　目前，規(guī)范我國(guó)行政區(qū)劃的主要程序依據(jù)是國(guó)務(wù)院于1985年發(fā)布的《規(guī)定》和民政部2004年發(fā)布的《民政部關(guān)于行政區(qū)劃調(diào)整變更審批程序和紀(jì)律的規(guī)定》。但二者作為現(xiàn)行行政區(qū)劃變更的主要規(guī)定，內(nèi)容顯得過(guò)于簡(jiǎn)陋、滯后。

　　首先，《規(guī)定》是行政區(qū)劃變更的主要法律淵源，但從形式上看，《規(guī)定》只有簡(jiǎn)單的十個(gè)條文，且多為原則性規(guī)定，是對(duì)我國(guó)《憲法》規(guī)定的具體化?！兑?guī)定》僅言明了相關(guān)主體的審批權(quán)限，并未規(guī)定具體哪個(gè)主體有申請(qǐng)行政區(qū)劃變更的權(quán)力、由誰(shuí)負(fù)責(zé)逐級(jí)上報(bào)審批等具體變更程序。因此，從形式上和內(nèi)容上看，《規(guī)定》都缺乏可操作性。

　　其次，民政部于2004年發(fā)布了《民政部關(guān)于行政區(qū)劃調(diào)整變更審批程序和紀(jì)律的規(guī)定》，對(duì)縣級(jí)以上行政區(qū)劃單位的變更審批程序進(jìn)行了框架性規(guī)定，簡(jiǎn)要地把審批程序分為制定計(jì)劃、審核、批準(zhǔn)、建檔和監(jiān)督等步驟，但對(duì)如何申請(qǐng)、如何審核、如何建檔、如何監(jiān)督等均無(wú)具體規(guī)定，更沒(méi)有涉及到負(fù)責(zé)主體、審批期限和法律責(zé)任等方面的內(nèi)容。[⑦]

　　行政區(qū)劃變更程序規(guī)定的不健全，導(dǎo)致了實(shí)踐中各地方操作混亂，社會(huì)矛盾多發(fā)，處理不好就有可能損害相關(guān)主體的利益。因此，我國(guó)行政區(qū)劃變更究竟應(yīng)通過(guò)什么程序來(lái)申請(qǐng)、審批，如何兼顧國(guó)家和地方、上級(jí)和下級(jí)的利益等都是亟需明確的內(nèi)容。

　　(二)行政區(qū)劃變更程序的公眾參與不足

　　“在行政區(qū)劃制度中，設(shè)置程序具有重要地位，行政區(qū)劃的設(shè)置是否民主、理性、公正，在相當(dāng)程度上是由程序決定的?！盵⑧]“法治的本質(zhì)和實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)程序，法律的程序具有其獨(dú)立的價(jià)值。”[⑨]我國(guó)行政區(qū)劃的變更，除了申請(qǐng)、審批程序不健全外，還存在公眾與社會(huì)參與不足的問(wèn)題。

　　行政區(qū)域變更不只是地理區(qū)域的變化，更重要的是國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)統(tǒng)治和管理形式的變化，行政區(qū)域變更既涉及國(guó)家機(jī)關(guān)相互之間的關(guān)系，也涉及國(guó)家機(jī)關(guān)與公民之間的關(guān)系。我國(guó)行政區(qū)劃的變更完全依靠國(guó)家機(jī)關(guān)的提議、審批等內(nèi)部程序進(jìn)行，對(duì)公眾是不開(kāi)放的，缺乏民主參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等必要環(huán)節(jié)，甚至地方權(quán)力機(jī)關(guān)都無(wú)權(quán)決定轄區(qū)內(nèi)區(qū)劃的變更?，F(xiàn)行的行政區(qū)劃變更程序很難達(dá)到民主、科學(xué)的要求。

　　此外，“行政區(qū)劃法律制度的不完善，特別是行政區(qū)劃變更不對(duì)公眾開(kāi)放，給地方政府官員留下了較大的行動(dòng)空間，使得行政區(qū)劃變更很容易成為政府官員追求政績(jī)、擴(kuò)大權(quán)力的一種便捷方式”，[⑩]也導(dǎo)致行政區(qū)劃的變更往往單純考慮經(jīng)濟(jì)因素，而忽視了文化、歷史、民生等方面的因素，容易犧牲被變更轄區(qū)居民的利益，引發(fā)社會(huì)矛盾。

　　四、加快行政區(qū)劃立法，完善行政區(qū)劃變更體制

　　黨的十八屆四中全會(huì)指出：“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律?！蓖晟菩姓^(qū)劃變更體制，就需要在已有規(guī)定的基礎(chǔ)上，將實(shí)踐證明有效的制度、機(jī)制規(guī)定在法律中，使行政區(qū)劃變更體制能夠適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，行政區(qū)劃工作能夠有法可依。

　　(一)制定《行政區(qū)劃法》

　　我國(guó)目前尚未出臺(tái)統(tǒng)一規(guī)定行政區(qū)劃的法律，只有《憲法》和《規(guī)定》對(duì)行政區(qū)劃的層級(jí)、變更時(shí)的審批權(quán)限進(jìn)行了簡(jiǎn)單規(guī)定。制定《行政區(qū)劃法》具有現(xiàn)實(shí)必要性。

　　首先，憲法和行政法規(guī)之間的斷層使得行政區(qū)劃管理工作有法難依。目前，《憲法》對(duì)行政區(qū)劃的層級(jí)和審批主體進(jìn)行了簡(jiǎn)略規(guī)定，而各級(jí)民政部門主要依據(jù)《規(guī)定》對(duì)行政區(qū)劃進(jìn)行管理，而在法律層面沒(méi)有任何行政區(qū)劃管理的規(guī)定，行政法規(guī)與憲法之間出現(xiàn)了斷層，導(dǎo)致民政部門的工作有法難依。

　　其次，《規(guī)定》的層級(jí)較低，很多內(nèi)容無(wú)法在行政法規(guī)層面進(jìn)行規(guī)范。國(guó)務(wù)院于1985年制定的《規(guī)定》屬于行政法規(guī)，它的層級(jí)較低，無(wú)法從宏觀層面對(duì)行政區(qū)劃的設(shè)定權(quán)限進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，比如對(duì)于我國(guó)特別行政區(qū)、省級(jí)行政區(qū)劃的建置等，《規(guī)定》都無(wú)法涉及。

　　最后，行政區(qū)劃的法律制度陳舊落后、不夠完備。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)行政區(qū)劃的法制建設(shè)明顯加強(qiáng)，盡管除了《憲法》作為我國(guó)行政區(qū)劃變更與管理的基本依據(jù)以外，國(guó)務(wù)院還頒布了《關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》、《關(guān)于地名命名的暫行規(guī)定》、《關(guān)于調(diào)整設(shè)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告》、《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和市領(lǐng)導(dǎo)縣條件的報(bào)告》、《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告》以及《行政區(qū)域邊界爭(zhēng)議處理?xiàng)l例》等文件。但就總體而言，這些規(guī)定陳舊落后，碎片化嚴(yán)重，對(duì)于依法治國(guó)、依法行政的一些新要求，以及行政區(qū)劃變更等實(shí)踐中出現(xiàn)的一些新問(wèn)題不能及時(shí)規(guī)范，影響行政區(qū)劃管理工作。

　　因此，為促進(jìn)行我國(guó)行政區(qū)劃由政策調(diào)控到法律調(diào)控的轉(zhuǎn)型，保證行政區(qū)劃變更的有序進(jìn)行和各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)有效行使憲法和法律職權(quán)，維護(hù)公民的合法權(quán)利，我國(guó)有必要制定一部綜合性的對(duì)行政區(qū)劃重大問(wèn)題進(jìn)行全方位規(guī)定的法律，以對(duì)行政區(qū)劃相關(guān)事項(xiàng)給予全面的、科學(xué)的規(guī)范。具體而言，《行政區(qū)劃法》應(yīng)規(guī)定行政區(qū)劃的基本原則和基本制度，明確我國(guó)行政區(qū)劃的結(jié)構(gòu)和層級(jí)，明確行政區(qū)劃變更的權(quán)限、標(biāo)準(zhǔn)和程序，規(guī)范行政區(qū)域變更過(guò)渡期國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力交接程序，建立違反行政區(qū)劃變更程序的責(zé)任追究制度。

　　(二)擴(kuò)大行政區(qū)劃變更的管理主體

　　一些西方國(guó)家把行政區(qū)劃的變更分成兩類：“成立自治市、市縣合并、成立專區(qū)政府等事務(wù)，一般作為政治性事務(wù)處理，通常由地方議會(huì)投票決定，或由區(qū)域內(nèi)所有的居民公投決定;而對(duì)于行政邊界變動(dòng)、行政功能轉(zhuǎn)移等行政區(qū)劃調(diào)整，由于這些事務(wù)與自治關(guān)聯(lián)不大，普遍由行政部門或地方議會(huì)決定，當(dāng)然轄區(qū)居民仍有參與權(quán)。”[11]行政區(qū)劃的變更不僅是行政區(qū)域的地理變動(dòng)，更切實(shí)涉及到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、百姓利益、城鎮(zhèn)規(guī)劃等實(shí)質(zhì)問(wèn)題。

　　我國(guó)傳統(tǒng)上行政區(qū)劃的管理權(quán)主要集中在中央政府，目前這種集權(quán)的管理模式已不太適合區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的多樣化、差異化發(fā)展需求和民主理念，暴露出諸多弊病，需要改革。

　　《憲法》第104條規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)?！睂?duì)本轄區(qū)內(nèi)的行政區(qū)劃進(jìn)行變更，當(dāng)然屬于本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)。行政區(qū)劃的變更，有必要建立人大常委會(huì)參與機(jī)制，應(yīng)當(dāng)讓人大常委會(huì)參與行政區(qū)劃變更的方案制定和論證、審批等程序，并“就行政區(qū)域變更期間有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)如何繼續(xù)依法行使職權(quán)、如何處理國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系、如何處理國(guó)家機(jī)關(guān)(特別是公、檢、法機(jī)關(guān))與公民之間的關(guān)系等事項(xiàng)，提出政策性的指導(dǎo)意見(jiàn)?！盵12]

　　(三)區(qū)分主動(dòng)變更和依申請(qǐng)變更，隔級(jí)主動(dòng)變更由地方權(quán)力機(jī)關(guān)作出最終決定

　　隔級(jí)決定是我國(guó)行政區(qū)劃變更的主要制度。實(shí)踐當(dāng)中，我國(guó)行政區(qū)劃的變更絕大多數(shù)情況下都是有權(quán)機(jī)關(guān)依據(jù)地方的申請(qǐng)，從而作出變更行政區(qū)劃的決定。但有時(shí)，上級(jí)需要從戰(zhàn)略發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)等角度，對(duì)所轄區(qū)域作出統(tǒng)一規(guī)劃和部署，從而主動(dòng)變更下級(jí)的行政區(qū)劃。主動(dòng)變更與依申請(qǐng)變更在審批主體、程序等方面都有所不同。因此，為解決隔級(jí)決定制度忽視地方權(quán)力機(jī)關(guān)自主管理權(quán)的問(wèn)題，及完善行政區(qū)劃變更機(jī)制，區(qū)分主動(dòng)變更和依申請(qǐng)變更具有重要意義。

　　具體來(lái)說(shuō)，主動(dòng)變更是指上級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)從區(qū)域發(fā)展的大局出發(fā)，依據(jù)《憲法》賦予的權(quán)限，根據(jù)行政區(qū)劃的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，在下級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)未申請(qǐng)變更行政區(qū)劃的情形下，直接變更下級(jí)行政區(qū)劃的建置和區(qū)域劃分。

　　應(yīng)當(dāng)指出，主動(dòng)變更必須遵循必要性原則，即只有在出于所轄區(qū)域內(nèi)國(guó)防、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、民族、軍事等重要利益因素，確有必要變更的，上級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)才能主動(dòng)變更下級(jí)單位的行政區(qū)劃。在主動(dòng)變更的情況下，下級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)往往無(wú)法從大局出發(fā)，考慮到行政區(qū)劃變更的必要性。例如，1997年，第八屆中國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議決定成立重慶直轄市，這一主動(dòng)變更就是國(guó)家對(duì)整個(gè)西南地區(qū)的規(guī)劃、發(fā)展做出的戰(zhàn)略部署。

　　但是，在隔級(jí)主動(dòng)變更的情形下，應(yīng)當(dāng)尊重地方的自主管理權(quán)，由地方權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)本轄區(qū)范圍內(nèi)的重大事務(wù)作出最終決定。如國(guó)務(wù)院將北京市東城區(qū)與崇文區(qū)合并，將西城區(qū)與宣武區(qū)合并時(shí)，應(yīng)當(dāng)由北京市人大常委會(huì)作出最終決定。因此，隔級(jí)主動(dòng)變更應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)被變更主體的上一級(jí)人大常委會(huì)的同意，上一級(jí)人大常委會(huì)不同意的，應(yīng)報(bào)請(qǐng)相應(yīng)權(quán)力機(jī)關(guān)決定。具體而言：

　　第一，全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)省、自治區(qū)和直轄市的建置;

　　第二，省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域劃分，自治州、縣、自治縣、市的建置和區(qū)域劃分，可由國(guó)務(wù)院提出變更方案，但須經(jīng)省級(jí)人大常委會(huì)同意，省級(jí)人大常委會(huì)不同意的，報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)決定;

　　第三，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的設(shè)立、撤銷、合并、分立、更名和區(qū)域界線的變更，可由省級(jí)人民政府提出變更方案，須經(jīng)縣級(jí)人大常委會(huì)同意，縣級(jí)人大常委會(huì)不同意的，報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)決定;

　　第四，行政公署、區(qū)公所、街道辦事處的撤銷、更名、駐地遷移，由依法批準(zhǔn)設(shè)立各該派出機(jī)關(guān)的人民政府決定。

　　依申請(qǐng)變更是指地方權(quán)力機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)向《憲法》規(guī)定的有權(quán)機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，有權(quán)機(jī)關(guān)根據(jù)行政區(qū)劃變更的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行審核，來(lái)決定是否準(zhǔn)予變更。在依申請(qǐng)變更中，不存在上級(jí)行政機(jī)關(guān)忽視下級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)自主管理權(quán)的問(wèn)題。全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市的人民政府應(yīng)當(dāng)依照《憲法》規(guī)定，對(duì)地方權(quán)力機(jī)關(guān)和人民政府提出變更行政區(qū)劃的申請(qǐng)進(jìn)行審核、批準(zhǔn)。

　　總之，行政區(qū)劃的變更應(yīng)當(dāng)區(qū)分主動(dòng)變更和依申請(qǐng)變更。依申請(qǐng)變更是原則，主動(dòng)變更是例外。在主動(dòng)變更中，對(duì)隔級(jí)主動(dòng)變更應(yīng)當(dāng)進(jìn)行限制。

　　(四)完善行政區(qū)劃的變更程序

　　我國(guó)行政區(qū)劃的變更主要依靠行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)、審批等內(nèi)部程序，并不對(duì)社會(huì)公眾開(kāi)放，缺乏民主參與和論證等環(huán)節(jié)。這樣的行政區(qū)劃變更程序很難達(dá)到民主、科學(xué)的要求，難以在最大程度上權(quán)衡好國(guó)家、地方和群眾的利益。

　　有學(xué)者指出：“對(duì)于行政區(qū)劃的實(shí)施程序，一是要建立一套民主的、開(kāi)放的程序，保證民眾和地方的參與，以充分考慮民眾的利益和地方發(fā)展的需求;二是要設(shè)置科學(xué)的調(diào)查和論證程序，保證行政區(qū)劃的調(diào)整科學(xué)合理。在實(shí)施手段方面，需要在傳統(tǒng)行政審批的同時(shí)加入調(diào)查論證和成本效益分析的方法。”[13]行政區(qū)劃的變更需要以理性為基礎(chǔ)，以考慮各種影響因素和多方面的利益為前提，以科學(xué)論證為依據(jù)。行政區(qū)劃變更，應(yīng)當(dāng)建立公民參與、專家論證和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。

　　第一，建立行政區(qū)劃變更的公民參與機(jī)制。

　　目前，行政區(qū)劃變更多數(shù)是以政府為主導(dǎo)，以推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的的模式?！靶姓^(qū)劃變更的創(chuàng)造性功能和民主參與過(guò)程被大大束縛，這并不是社會(huì)良性運(yùn)行的特征。民主理念要求，任何重大行政決策必須接受公眾監(jiān)督并對(duì)公眾負(fù)責(zé)，需要變自上而下的行政區(qū)劃變更模式為自下而上的地方治理模式?！盵14]行政區(qū)劃變更需要與民主理念相銜接，這樣才能增強(qiáng)行政區(qū)劃變更的科學(xué)性，提高政府決策的合法性、合理性，提升地方治理的運(yùn)行績(jī)效。

　　在美國(guó)，特別行政區(qū)的設(shè)置，一般情況下由當(dāng)?shù)鼐用癜凑账谥莸南嚓P(guān)法律，向縣政府申請(qǐng)，如果獲得批準(zhǔn)，再經(jīng)居民投票同意，才可設(shè)立。[15]

　　德國(guó)基本法第29條第3款規(guī)定：“在新建州或合并州區(qū)域以及現(xiàn)有相關(guān)州域或州屬關(guān)系將發(fā)生變更的部分地區(qū)，有半數(shù)以上投票同意時(shí)，全民公決通過(guò)。”

　　對(duì)于我國(guó)而言，建立行政區(qū)劃變更的公民參與機(jī)制，應(yīng)通過(guò)信息公開(kāi)和聽(tīng)取公眾意見(jiàn)的程序來(lái)實(shí)現(xiàn)。信息公開(kāi)和聽(tīng)取公眾意見(jiàn)是現(xiàn)代法治政府在制定公共政策、決定公共事務(wù)或采取對(duì)公眾有影響的行動(dòng)時(shí)必須遵守的程序。行政區(qū)劃變更作為一項(xiàng)影響重大公共資源分配和公共服務(wù)程度的行政行為，必須納入民主參與的機(jī)制。

　　具體而言，在信息公開(kāi)方面，應(yīng)當(dāng)從三個(gè)方面著手：

　　(1)申請(qǐng)與審批的公開(kāi)：各級(jí)政府應(yīng)將行政區(qū)劃變更申請(qǐng)的受理及審批計(jì)劃向社會(huì)公布，保證在作出決定之前廣泛了解社會(huì)各界的態(tài)度并聽(tīng)取民眾的意見(jiàn)。

　　(2)審批內(nèi)容和論證依據(jù)的公開(kāi)：對(duì)于行政區(qū)劃變更申請(qǐng)的內(nèi)容、專家論證報(bào)告、審批的階段與期限等均應(yīng)公開(kāi)，接受公眾監(jiān)督。

　　(3)審批結(jié)果的公開(kāi)：行政區(qū)劃變更的方案在有權(quán)部門批準(zhǔn)后，除了以通知或批復(fù)的形式下發(fā)給相關(guān)各級(jí)政府外，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公布，并告知相關(guān)利益主體提出異議的途徑。聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，應(yīng)當(dāng)關(guān)注行政區(qū)劃變更對(duì)相關(guān)區(qū)劃范圍內(nèi)民眾的影響，重點(diǎn)關(guān)心民眾對(duì)文化歷史、社會(huì)關(guān)系、公共服務(wù)產(chǎn)品、地域歸屬感等問(wèn)題。在必要時(shí)，可以召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)的形式征求民眾意見(jiàn)，聽(tīng)證結(jié)果則作為作出變更決定和方案的重要依據(jù)。

　　第二，建立行政區(qū)劃變更的專家論證機(jī)制。

　　通過(guò)專家論證程序，可以對(duì)行政區(qū)劃變更方案進(jìn)行科學(xué)、全方位的論證和優(yōu)化，使之成為行政區(qū)劃變更決定的重要參考，從而實(shí)現(xiàn)行政區(qū)劃變更的科學(xué)、合理與可行。論證行政區(qū)劃變更時(shí)，應(yīng)征詢法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、行政管理學(xué)、民族學(xué)、地理學(xué)等相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业囊庖?jiàn)，以了解該變更在各方面的可行性與其他影響。

　　第三，建立行政區(qū)劃變更的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。

　　“2012年《國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告》提出加快建立健全行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，這無(wú)疑有利于有效提升政府管理水平。一個(gè)重大政策的制定，是關(guān)乎國(guó)家利益、百姓幸福的大事，所以建立包括社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)等在內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度很有必要?！盵16]行政區(qū)劃變更應(yīng)當(dāng)由有權(quán)機(jī)關(guān)派出評(píng)估團(tuán)隊(duì)，就行政區(qū)劃變更的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、民族、文化等方面的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行綜合評(píng)估。評(píng)估報(bào)告應(yīng)當(dāng)全面公開(kāi)，并作為作出變更決定和方案的重要依據(jù)。

　　建立公民參與、專家論證和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，實(shí)際上夯實(shí)了行政區(qū)劃變更的社會(huì)基礎(chǔ)，有助于實(shí)現(xiàn)行政區(qū)劃變更后社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)效益等多重效果。

　　注釋:

　　[①]莫紀(jì)宏：《行政區(qū)域變更工作應(yīng)當(dāng)納入法治的軌道》，載《北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)人文社會(huì)科學(xué)版)》(2010年第3期。

　　[②]參見(jiàn)薛剛凌、劉雄智：《論行政區(qū)劃的法律調(diào)控》，載《行政法學(xué)研究》2007年第3期。

　　[③]左言慶、陳秀山：《基于尺度理論視角的中國(guó)城市行政區(qū)劃調(diào)整研究》，載《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第3期。

　　[④]焦洪昌：《關(guān)于“省直管縣”的法律制度思考》，載2007年9月2日《法制日?qǐng)?bào)》第2版。

　　[⑤]中華人民共和國(guó)民政部編：《中華人民共和國(guó)行政區(qū)劃簡(jiǎn)冊(cè)政務(wù)版2015》，中國(guó)地圖出版社2015年版，第1頁(yè)。

　　[⑥]謝慶奎：《中國(guó)地方政府體制概論》，中國(guó)廣播電視出版社1998年版，第6頁(yè)。

　　[⑦]參見(jiàn)張弛：《我國(guó)行政區(qū)劃調(diào)整的審批程序研究》，載《管理觀察》2014年第11期。

　　[⑧]薛剛凌、劉雄智：《論行政區(qū)劃的法律調(diào)控》，載《行政法學(xué)研究》2007年第3期。

　　[⑨]應(yīng)松年主編：《行政程序法立法研究》，中國(guó)法制出版社2001年版，第19頁(yè)。

　　[⑩]參見(jiàn)陳小華：《試論我國(guó)行政區(qū)劃調(diào)整制度的重構(gòu)》，載《人民論壇》2013年第17期。

　　[11]參見(jiàn)陳小華：《試論我國(guó)行政區(qū)劃調(diào)整制度的重構(gòu)》，載《人民論壇》2013年第17期。

　　[12]莫紀(jì)宏：《行政區(qū)域變更工作應(yīng)當(dāng)納入法治的軌道》，載《北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2010年第3期。

　　[13]薛剛凌、劉雄智：《論行政區(qū)劃的法律調(diào)控》，載《行政法學(xué)研究》2007年第3期。

　　[14]參見(jiàn)陳小華：《試論我國(guó)行政區(qū)劃調(diào)整制度的重構(gòu)》，載《人民論壇》2013第17期。

　　[15]趙聚軍：《中國(guó)行政區(qū)劃改革研究——政府發(fā)展模式轉(zhuǎn)型與研究范式轉(zhuǎn)換》，天津人民出版社2012年版，第108頁(yè)。

　　[16]參見(jiàn)馬懷德：《完善權(quán)力監(jiān)督制約關(guān)鍵在于決策法治化》，載《中國(guó)黨政干部論壇》2015年第3期。

　　作者：馬懷德，中國(guó)政法大學(xué)教授，法學(xué)博士

　　來(lái)源：《行政法學(xué)研究》2016年第1期