法制日報專訪莫紀(jì)宏研究員

法治思維應(yīng)體現(xiàn)在所有立法領(lǐng)域

　　“國家安全法不僅拓展了國家安全的范圍，而且擴(kuò)大了維護(hù)國家安全的法律責(zé)任主體范圍，使得維護(hù)國家安全工作具有了全民性的法律基礎(chǔ)。”

　　“閱讀立法并不是強制閱讀，而是屬于政策引導(dǎo)，通過立法來規(guī)定政府為閱讀創(chuàng)造的條件，同時增加社會公眾的閱讀意識，從而實現(xiàn)全民閱讀的目的?！?/span>

　　“領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法守法是關(guān)鍵，為了提升普法的效率和確定普法的責(zé)任，需要加強和完善普法考核評價機(jī)制，時機(jī)成熟后可考慮進(jìn)行相關(guān)立法?！?/span>

　　在4月中下旬，連續(xù)而來的國家安全法、閱讀立法、“七五”普法熱議話題備受關(guān)注，盡管話題橫跨了多個領(lǐng)域，但中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所副所長莫紀(jì)宏研究員在接受《法制日報》記者采訪時從立法角度進(jìn)行的解讀總能切中要點。

　　莫紀(jì)宏不僅身兼北京市法學(xué)會立法學(xué)研究會會長等多個社會職務(wù)，還擔(dān)任了幾十個中央及北京市和地方國家機(jī)關(guān)的立法顧問。在長期從事立法研究的莫紀(jì)宏看來，法治思維應(yīng)用于所有立法領(lǐng)域，正是依法治國背景下應(yīng)有的思維方式。

　　專家立法民主立法相輔相成

　　2007年，莫紀(jì)宏從自己的立法經(jīng)歷出發(fā)，將多年來參與立法工作的幾部專家建議稿進(jìn)行整理，匯編成了一本名為《為立法辯護(hù)》的書并出版。

　　“書名有點噱頭的味道，其實就是我多年立法工作的總結(jié)，主要是想談一談用什么樣的思路去立法?！被貞浧疬@本書時，莫紀(jì)宏擺了擺手說。

　　在莫紀(jì)宏看來，“為立法辯護(hù)”是一件非常復(fù)雜的工作，也具有不同層面的含義。在現(xiàn)代民主法治社會中，立法首先要反映民主價值的要求，因此，“為立法辯護(hù)”實際上是為了民意辯護(hù)。當(dāng)然，民意不可能自發(fā)和自動地形成，必須要有立法專家在實踐中去歸納和總結(jié)，提煉出一些本質(zhì)的東西，然后通過立法程序進(jìn)入民意領(lǐng)域。

　　由此可見，專家立法和民主立法實際上是現(xiàn)代立法制度的正當(dāng)性基礎(chǔ)，兩個方面是相輔相成的。沒有專家立法，民主立法就沒有立法的動力機(jī)制，立法的科學(xué)性也很難得到保證;沒有民主立法，再好的立法建議案也可能不符合民意的要求，可能在實踐中違背大多數(shù)人的意志和利益。所以，兩個方面不可偏廢。

　　“正因如此，立法時起草的原始稿特別重要，立法要點的明確、調(diào)研工作的開展、行業(yè)內(nèi)形成意見、公開征集公眾意見等步驟都要比較慎重。立法要體現(xiàn)人民的意志，但有時候這種意志是對立的，這就要求在立法過程中進(jìn)行協(xié)調(diào)，最終形成大家都能接受的規(guī)則?！蹦o(jì)宏說。

　　在制度上建立一套完善體系

　　參與上百部法律、法規(guī)的起草和咨詢工作——這是莫紀(jì)宏的立法成績單。

　　參與過語言文字法、戒嚴(yán)法、國防法、立法法、人口與計劃生育法、原子能法等法律的立法論證及咨詢工作，擔(dān)任過防震減災(zāi)法立法起草小組成員……從莫紀(jì)宏的立法履歷中不難發(fā)現(xiàn)，其參與過的法律法規(guī)橫跨了多個領(lǐng)域。

　　在莫紀(jì)宏看來，在面對一個社會領(lǐng)域的法律問題時，在龐雜的立法中，自己需要做的就是在立法過程中，用法治思維來推動這些領(lǐng)域制度的完善。

　　“以防震減災(zāi)為例，除了有技術(shù)性等方面的規(guī)定，更重要的是如何在制度上尋找一些解決問題的辦法。比如說像震前的監(jiān)測預(yù)報、預(yù)防制度，應(yīng)急期間比較好地有效地組織應(yīng)急的運行機(jī)制，地震之后比較健全和完善的災(zāi)后重建機(jī)制?！蹦o(jì)宏認(rèn)為，只有在制度上建立起一套比較完善的體系，才能將災(zāi)害降至最低。

　　“我曾經(jīng)是防震減災(zāi)法立法起草小組成員，雖然我不是地震專家，但防震減災(zāi)這個領(lǐng)域在法律上會有一些問題要解決，我的任務(wù)就是從立法層次總結(jié)現(xiàn)有的經(jīng)驗，用法律的語言表達(dá)出來。當(dāng)然，我也要有這方面的知識和興趣，不然也沒辦法表達(dá)這方面的要求。”莫紀(jì)宏說。

　　依憲立法是依憲治國出發(fā)點

　　黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出了“使每一項立法都符合憲法精神”的要求，在莫紀(jì)宏看來，要實現(xiàn)這一要求，必須堅持依憲立法。

　　當(dāng)前，貫徹落實依憲立法的要求，關(guān)鍵是要堅持立法必須于憲有據(jù)，不論是何種性質(zhì)的立法機(jī)關(guān)，在制定任何性質(zhì)和形式的法律法規(guī)規(guī)章時，都要有明確的憲法意識。

　　莫紀(jì)宏認(rèn)為，如果是立法權(quán)限直接來自于憲法授權(quán)的立法機(jī)關(guān)，其制定每一項法律規(guī)范時都應(yīng)當(dāng)有明確的憲法文本上的依據(jù)。如果是其他性質(zhì)的立法機(jī)關(guān)，在制定法律規(guī)范時，必須明確自身立法權(quán)的來源，如果是授權(quán)立法，則必須要嚴(yán)格地依照授權(quán)者的要求立法，特別是要通過立法有效地貫徹憲法精神，保障憲法實施。

　　莫紀(jì)宏特別提到了兵役法，第一條明確，根據(jù)中華人民共和國憲法第五十五條“保衛(wèi)祖國、抵抗侵略是中華人民共和國每一個公民的神圣職責(zé)。依照法律服兵役和參加民兵組織是中華人民共和國公民的光榮義務(wù)”和其他有關(guān)條款的規(guī)定，制定本法?！斑@種將依憲立法具體化的表述比較規(guī)范，也彰顯了立法機(jī)關(guān)的權(quán)威?！?/span>

　　“立法機(jī)關(guān)有沒有憲法賦予的立法權(quán)?這部法律該由哪個立法機(jī)關(guān)來制定?根據(jù)憲法的哪個條款制定?依憲立法如果上升到制度層面，就要考慮這些問題?！蹦o(jì)宏說。

　　莫紀(jì)宏建議，在貫徹依憲立法要求的過程中，還應(yīng)當(dāng)加大對違憲的法律法規(guī)的監(jiān)督和審查力度，要對針對不特定公眾生效的抽象性質(zhì)的立法行為進(jìn)行合憲性的有效控制，要將一切不合憲的法律規(guī)范和行為規(guī)則扼殺在萌芽狀態(tài)或者及時清除、消除其產(chǎn)生的不利影響。

　　立法法第九十九條規(guī)定，國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進(jìn)行審查的要求，由常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)分送有關(guān)的專門委員會進(jìn)行審查、提出意見。

　　“對于立法的監(jiān)督，最重要的就是合法性審查和合憲性審查。立法法對于合憲性和合法性的審查規(guī)定，完善和強化了立法審查監(jiān)督機(jī)制，有利于維護(hù)憲法權(quán)威，保障法律的合憲性?！蹦o(jì)宏說。

　　來源：《法制日報》2016-05-03