黨的十九大報(bào)告多次提到“生態(tài)文明”和“美麗中國(guó)”建設(shè)，對(duì)生態(tài)文明法治建設(shè)提出了更高、更新的要求。中國(guó)進(jìn)入了新時(shí)代，人民在新時(shí)代對(duì)更優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境有了更強(qiáng)烈的向往，希望生活在更好的環(huán)境中。危害環(huán)境的行為必須承擔(dān)應(yīng)有的法律責(zé)任，生態(tài)、環(huán)境本身的損害必須得到有效的預(yù)防與救濟(jì)。

　　黨的十八屆三中全會(huì)明確提出：“對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實(shí)行賠償制度?！?015年9月，中共中央審議通過(guò)《生態(tài)文明體制改革總體方案》。隨后，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳通過(guò)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》)，《試點(diǎn)方案》取得了預(yù)期的成效。為進(jìn)一步鞏固試點(diǎn)成績(jī)，加快探索建立長(zhǎng)效機(jī)制，2017年8月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十八次會(huì)議審議通過(guò)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，將于2018年1月1日起在全國(guó)范圍試行。

　　要切實(shí)貫徹落實(shí)黨的十九大精神，解決生態(tài)環(huán)境損害賠償改革試點(diǎn)遇到的上位法缺位和不足的困境，建議國(guó)家有關(guān)部門(mén)盡快著手研究建立能有效預(yù)防和救濟(jì)生態(tài)(環(huán)境)本身?yè)p害的長(zhǎng)效法律機(jī)制。

　　試點(diǎn)證明法律缺位將阻礙生態(tài)(環(huán)境)損害的獲賠

　　從理論上辨析，某一污染環(huán)境或破壞生態(tài)的行為可能使民事主體蒙受環(huán)境侵權(quán)損害，也可能造成生態(tài)(環(huán)境)本身的損害。前一類損害是以生態(tài)(環(huán)境)為媒介，表現(xiàn)為民事主體的財(cái)產(chǎn)損失、人身傷害甚至精神損害，屬于傳統(tǒng)的侵權(quán)損害;而后一類損害則直接指向生態(tài)(環(huán)境)本身，是指人為的活動(dòng)已經(jīng)造成或者可能造成人類生存和發(fā)展所必須依賴的生態(tài)(環(huán)境)的任何組成部分，或者其多個(gè)部分相互作用而構(gòu)成的整體的物理、化學(xué)、生物性能或生態(tài)服務(wù)功能的重大退化。

　　《試點(diǎn)方案》的實(shí)踐已經(jīng)揭示法律缺位對(duì)于生態(tài)(環(huán)境)損害賠償?shù)某钢狻＠?，涉及大氣等無(wú)主環(huán)境要素的生態(tài)(環(huán)境)損害，因權(quán)利主體法律設(shè)計(jì)的現(xiàn)實(shí)缺位，是難以展開(kāi)索賠的;省級(jí)政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償行政磋商與社會(huì)組織或檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟之間缺乏有效銜接，甚至可能因索賠順位制度的缺乏而“略顯凌亂”，缺乏制度配置效率;生態(tài)環(huán)境損害賠償行政磋商協(xié)議的司法確認(rèn)和執(zhí)行尚需打“擦邊球”來(lái)借道調(diào)解制度;生態(tài)(環(huán)境)損害獲賠款的管理、使用、監(jiān)督缺乏法律依據(jù)，如何化解“管而難用”“用而低效”等影響環(huán)境公益維護(hù)的目的錯(cuò)位和難以達(dá)到的困境，必須立法統(tǒng)籌解決。在編寫(xiě)《試點(diǎn)方案》全國(guó)試行意見(jiàn)時(shí)，有關(guān)部門(mén)也深深感受到由于缺乏法律依據(jù)，很難針對(duì)上述問(wèn)題提出更細(xì)化的解決方案。

　　現(xiàn)行法律難以為生態(tài)(環(huán)境)損害提供充分、及時(shí)救濟(jì)

　　如前所述，生態(tài)(環(huán)境)本身的損害可因有主自然資源受到侵害而并發(fā)，也可因無(wú)主環(huán)境要素或無(wú)主自然資源受到侵害而致。梳理我國(guó)現(xiàn)行法可知，對(duì)于后者所致的生態(tài)(環(huán)境)損害，幾乎難以找到現(xiàn)有法律可據(jù)以發(fā)起救濟(jì)。道理很明白，個(gè)人不是空氣的所有者，未經(jīng)法律特別擬制，個(gè)人何以借口空氣為個(gè)人所有或依法所用而主張環(huán)境侵權(quán)損害?既然主張沒(méi)有私法上的權(quán)利基礎(chǔ)，談何救濟(jì)生態(tài)(環(huán)境)服務(wù)功能這一公共利益呢?

　　但對(duì)于前者，僅存在因有主自然資源的所有人獲得了傳統(tǒng)侵權(quán)法上的財(cái)產(chǎn)損害的救濟(jì)(恢復(fù)原狀或賠償損失)，且客觀上能夠修復(fù)并且權(quán)利人自愿將受損自然資源恢復(fù)到加害行為發(fā)生之前的狀態(tài)，即可以且實(shí)際上通過(guò)侵權(quán)法上的救濟(jì)制度將有主自然資源的生態(tài)服務(wù)功能恢復(fù)到被侵害之前的狀態(tài)，方可使生態(tài)(環(huán)境)損害獲得間接的救濟(jì)。但必須指出，受制于《侵權(quán)責(zé)任法》第二條所明文規(guī)定的該法所保護(hù)法益范圍僅限民事權(quán)益，這種救濟(jì)必定是既不充分也不穩(wěn)定的。

　　所謂“不充分”，是指借助傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)損害賠償制度這種間接救濟(jì)途徑，根據(jù)現(xiàn)行法，法院無(wú)法判令被告向作為自然資源所有人的國(guó)家、集體或個(gè)人一并賠償受損生態(tài)(環(huán)境)自被侵害之日起至生態(tài)修復(fù)(環(huán)境恢復(fù))之日止期間所暫時(shí)喪失的生態(tài)(環(huán)境)服務(wù)功能的價(jià)值，即“生態(tài)(環(huán)境)的期間損害”。

　　所謂“不穩(wěn)定”，則指因傳統(tǒng)侵權(quán)法上的受害人完全可以選擇主張恢復(fù)原則或賠償損失，并自由支配和處置其因環(huán)境侵權(quán)所獲賠款，根據(jù)現(xiàn)行侵權(quán)法和物權(quán)法，哪個(gè)有良好法律素養(yǎng)的法官敢判令受害人必須將獲賠款用來(lái)修復(fù)被破壞的自然資源，以實(shí)現(xiàn)其原本的生態(tài)服務(wù)功能?進(jìn)一步而言，如果沒(méi)有法律制度的特別安排，何以將自然資源所承載的生態(tài)(環(huán)境)服務(wù)功能判給某個(gè)侵權(quán)法上的私主體?即使國(guó)家天然可以作為公共利益的代表，但誰(shuí)又能否認(rèn)集體或自然人所有的自然資源就不具有生態(tài)服務(wù)功能?如果可以判令加害人將生態(tài)(環(huán)境)損害一并賠償給國(guó)家這一具有天然公共利益維護(hù)資格和能力的主體，但如何解決在傳統(tǒng)侵權(quán)法這一私法救濟(jì)路徑上實(shí)現(xiàn)“生態(tài)(環(huán)境)的期間損害”的一并受償問(wèn)題?可見(jiàn)，現(xiàn)有侵權(quán)法對(duì)于生態(tài)(環(huán)境)損害的事后救濟(jì)也僅存在不直接、不充分、不穩(wěn)定(即不能確保環(huán)境公益目的最終達(dá)到的不確定性)的理論可能性。

　　也許有人會(huì)質(zhì)疑，現(xiàn)有的環(huán)境公益訴訟制度不是能實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)(環(huán)境)損害的賠償救濟(jì)嗎?這其實(shí)關(guān)乎依法是否需要救濟(jì)與如何救濟(jì)生態(tài)(環(huán)境)損害之間關(guān)系的問(wèn)題。事實(shí)上，無(wú)論現(xiàn)行的《民事訴訟法》第55條、《環(huán)境保護(hù)法》第58條，還是《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，都主要是關(guān)于環(huán)境公共利益救濟(jì)途徑程序規(guī)則的安排，即主要解決如何救濟(jì)的問(wèn)題。而關(guān)于是否需要救濟(jì)生態(tài)(環(huán)境)損害這一前提性問(wèn)題，現(xiàn)行法律尚未文明規(guī)定。這也正是最高人民法院上述司法解釋多個(gè)條款采用避而不談、無(wú)法突破現(xiàn)行法“瓶頸”現(xiàn)象的根本緣由所在。即如果我們能在法律上規(guī)定“污染環(huán)境或破壞生態(tài)的加害行為人造成生態(tài)、環(huán)境本身?yè)p害的，應(yīng)承擔(dān)修復(fù)、恢復(fù)或賠償?shù)姆韶?zé)任”，方能真正從立法上解決是否需要救濟(jì)生態(tài)(環(huán)境)損害的問(wèn)題。事實(shí)上，《環(huán)境保護(hù)法》第64條僅規(guī)定了傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)損害的民事責(zé)任，并沒(méi)有對(duì)生態(tài)(環(huán)境)損害的賠償責(zé)任作出明確規(guī)定。原因也許是《環(huán)境保護(hù)法》修訂早于2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》出臺(tái)。

　　生態(tài)(環(huán)境)損害預(yù)防救濟(jì)立法的權(quán)宜和長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)

　　對(duì)于生態(tài)(環(huán)境)本身?yè)p害應(yīng)采用事先預(yù)防與事后救濟(jì)一體化的綜合立法模式。而賠償僅是救濟(jì)的責(zé)任方式之一，且應(yīng)優(yōu)先以修復(fù)受破壞的生態(tài)、恢復(fù)被污染的環(huán)境為首要的救濟(jì)目標(biāo)和責(zé)任方式，賠償則須退居其次。就具體的立法對(duì)策而言，應(yīng)首先確立“民法的歸民法，環(huán)境法的歸環(huán)境法”的立法內(nèi)容分配、厘清和組合原則。即未來(lái)的民法典物權(quán)編、侵權(quán)責(zé)任編等分則，宜對(duì)生態(tài)(環(huán)境)損害救濟(jì)的事宜由未來(lái)法定擬制作為公益代表的物權(quán)主體在環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)時(shí)一并主張間接救濟(jì)，以“借道”方式作出銜接性規(guī)定，以提高司法效率。而對(duì)于生態(tài)(環(huán)境)損害的潛在加害人的各類各層次的第一位責(zé)任人預(yù)防、主管部門(mén)的行政監(jiān)管、生態(tài)(環(huán)境)損害的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、損害應(yīng)急響應(yīng)、損害鑒定、損害(擴(kuò)大)的預(yù)防和消除、損害恢復(fù)、損害救濟(jì)、配套措施等機(jī)制，必須依靠環(huán)境法的特別立法予以完整、系統(tǒng)建構(gòu)。

　　就具體的立法路徑和對(duì)策而言，筆者建議，應(yīng)以制定“生態(tài)(環(huán)境)損害綜合預(yù)防和救濟(jì)法”為長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)。但近期也須解決生態(tài)(環(huán)境)損害賠償救濟(jì)的法律責(zé)任缺位問(wèn)題。因此，可以鑒于2014年修法后的新形勢(shì)新要求，通過(guò)修改《環(huán)境保護(hù)法》，在現(xiàn)行第64條后增加一條有關(guān)“生態(tài)(環(huán)境)損害救濟(jì)責(zé)任”的專條，以為權(quán)宜之計(jì)。這一專條須至少規(guī)定“加害人的生態(tài)(環(huán)境)損害救濟(jì)責(zé)任及責(zé)任方式”“生態(tài)(環(huán)境)損害的多元有機(jī)保護(hù)主體機(jī)制及救濟(jì)路徑”(例如，政府、社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)等的求償順位和公眾監(jiān)督)“生態(tài)(環(huán)境)損害獲賠款的管理、使用和監(jiān)督”等核心問(wèn)題。

　　作者系中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師