尊敬的各位領(lǐng)導(dǎo)，主持人，在座的法學(xué)同仁和青年朋友們：

　　大家好!非常榮幸作為指定發(fā)言的演講人，今天的發(fā)言題目是“從楓橋經(jīng)驗看中國基層治理的自治”，楓橋經(jīng)驗就像一個富礦，我們從很多角度可以發(fā)覺它的價值，曾經(jīng)從多元化糾紛解決機制和善治角度探討過楓橋經(jīng)驗，今天之所以把自治作為主題，主要是由于最近中央提出振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略，其中提出建立自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系，將自治置于三治之首。而楓橋經(jīng)驗中一以貫之的精神、核心問題，是如何處理好國家與社會、政府管理與基層自治以及專業(yè)機關(guān)與群眾路線的關(guān)系。這個問題在理論和實踐中有非常重要的意義。我將從四個方面展開這個問題的研究。

　　一、我國基層自治的特點

　　以往，在理論家的研究中，自治或是與市民社會相關(guān)的現(xiàn)代概念，或是指建立在民間法之上的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社區(qū);而楓橋經(jīng)驗及振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略中提出的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，則是一種綜合了我國治理傳統(tǒng)、社會體制、新時代社會需求和實踐創(chuàng)新的中國特色治理理念。

　　在我國歷史中，國家對基層社會的滲透以及基層社會對國家的依賴程度較高，鄉(xiāng)治始終處在國家調(diào)控之下，所謂民間法的作用空間相對有限。國家權(quán)力與基層自治的邊界隨社會發(fā)展不斷變動，形成穩(wěn)定發(fā)展與動蕩戰(zhàn)亂的周期循環(huán)。

　　我國《憲法》確立的農(nóng)村基層自治，但既不同于中國古代鄉(xiāng)治，也與其他國家和地區(qū)的基層自治存在很大差異，其基本特征是：

　　首先，基層自治組織具有鮮明的政治屬性和社會功能。鄉(xiāng)村自治建立在社會主義制度和集體所有制基礎(chǔ)上，與基于私有制和地方分權(quán)的自治存在根本差異;而村民組織則作為我國政治體制的基礎(chǔ)單位，源于民主選舉和法律賦權(quán)，其性質(zhì)、功能和治理方式與傳統(tǒng)鄉(xiāng)治及宗族、家族、鄉(xiāng)紳等權(quán)威不可同日而語。

　　其次，鄉(xiāng)村基層自治受到法律、政策及黨組織和政府的嚴(yán)格控制，其獨立性和自治程度相對有限，這一點與我國歷史上的鄉(xiāng)治一脈相承。我國自秦漢以后，中央集權(quán)通過層層行政網(wǎng)絡(luò)和諸如保甲制度、鄉(xiāng)紳等直達基層。當(dāng)下的基層自治同樣受到國家的統(tǒng)一調(diào)控，黨和政府對于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民高度重視，改革開放以來，每年都通過“一號文件”及相關(guān)政策對農(nóng)村基層治理和經(jīng)濟發(fā)展做出具體調(diào)整。近年來，國家通過扶貧，派駐第一書記、駐村干部、村官以及國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等方式，對鄉(xiāng)村自治實行積極調(diào)控。楓橋及浙江省近年來通過加強基層黨建工作，全面建立網(wǎng)格化管理，使政府與基層自治的聯(lián)系更加緊密。

　　第三，由于我國歷史上的基層自治并不徹底，從未形成過西方式的市民社會，因此，整體而言，社會主體缺乏自治傳統(tǒng)和經(jīng)驗，自治能力不高。體現(xiàn)在，一方面，鄉(xiāng)規(guī)民約的效力和作用有限，自治與法律及公共利益、個人利益的沖突難以通過內(nèi)部協(xié)調(diào)解決，對于政府(行政、上訪)和訴訟依賴程度較高。另一方面，在同樣的體制和制度下，自治的運行效果存在極大差異和兩極分化。既有像楓橋這樣的民主自治的典范，也有能人治村、富人治村的中間狀態(tài);既有或完全依賴政府派駐第一書記幫扶維持自治形式的，也有基層組織完全癱瘓、甚至被黑惡勢力控制的情況。同時，道德失范、傳統(tǒng)失落、社區(qū)共同體凝聚力喪失、人才流失等情況也成為鄉(xiāng)村衰落的普遍癥兆。在這種情況下，無論西方的市民社會理論或是復(fù)興民間法的思路，都不能有效地解決中國基層治理的現(xiàn)實問題。而新時代形成的三治結(jié)合基層治理體系，突出了自治的地位，突破了以往國家為中心的傳統(tǒng)思路，體現(xiàn)出一種新的治理理念和戰(zhàn)略思路，將有利于深入推動社會建設(shè)和基層自治的發(fā)展。

　　二、新時代基層自治的發(fā)展格局

　　楓橋經(jīng)驗作為我國基層治理的典范，提供了一種中國特色基層治理的模式，即自治與德治、法治相結(jié)合的綜合治理體系。楓橋經(jīng)驗證明，基層民眾具有民主參與、創(chuàng)新精神和自治能力，而地方政府尊重維護自治、鼓勵民眾參與，形成政府與民眾共建、共治、共享，則是善治的前提。當(dāng)年，依靠群眾、走群眾路線是楓橋經(jīng)驗誕生的基礎(chǔ);今天，尊重鼓勵基層自治則成為推動楓橋經(jīng)驗不斷創(chuàng)新的重要因素。當(dāng)前，在楓橋、諸暨和浙江，基層自治主要在兩個方面得到相對充分的發(fā)展：

　　第一個方面，基層村居委組織自治。在這方面，楓橋、諸暨、浙江及全國基層自治的典型經(jīng)驗是：(1)加強村民大會與村委會組織建設(shè)，健全民主制度，廣泛動員群眾參與村級決策。(2)發(fā)揮村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的積極作用，將自治納入法治和德治的框架。(3)發(fā)揮鄉(xiāng)賢在新農(nóng)村建設(shè)和治理中的示范引領(lǐng)作用，這些“鄉(xiāng)賢”包括地方精英、社會權(quán)威和外來人才等，他們在基層治理、公共服務(wù)中發(fā)揮了重要作用。(4)通過建立經(jīng)濟組織，與村委會組織相互配合推動經(jīng)濟發(fā)展，如專業(yè)合作社、協(xié)會、公司企業(yè)等，在土地流轉(zhuǎn)使用、生產(chǎn)、加工、銷售等環(huán)節(jié)進行自主管理和市場化運作。

　　第二個方面，是新型社會組織的發(fā)展。包括：(1)行業(yè)、市場、地方性協(xié)會、民間商會等組織;(2)社工及志愿者組織;(3)各種專業(yè)社團組織，如社區(qū)矯正、調(diào)解、心理輔導(dǎo)、救援等;(4)市場中介類組織，如作為專業(yè)評估、調(diào)查、鑒定機構(gòu)等。這些組織多數(shù)是在政府的管理和支持下有序發(fā)展起來的：政府制定明確的政策，選擇具有積極社會功能和發(fā)展前景的社會組織加以培育孵化，扶持推動其發(fā)展;同時，通過購買服務(wù)、公共權(quán)力社會化、賦權(quán)等政策，將越來越多的公共事務(wù)和社會治理工作轉(zhuǎn)移給這些社會組織，在一定程度上彌補了政府在提供公共服務(wù)方面的缺失和不足，提高了公共服務(wù)的覆蓋范圍、質(zhì)量和效率，也開創(chuàng)了培養(yǎng)社會自治組織和自治文化的新途徑。

　　社會組織與基層村民自治雖然都屬于自治范疇，但二者又有所區(qū)別，二者可以互補或交叉，但絕不可相互取代。相比之下，傳統(tǒng)農(nóng)村基層自治組織是一種綜合性的社區(qū)自治體，不僅具有經(jīng)濟政治功能，兼有組織動員、道德教化和監(jiān)督的功能，而且可以最大限度地融合各種附屬性社會功能，如糾紛解決、社會救助、社區(qū)矯正幫扶等，這些功能主要由社區(qū)成員承擔(dān)，不需要很高的專業(yè)化和職業(yè)化程度。相比之下，城市社區(qū)，隨著社會公共事務(wù)的分工細化，既需要提高專業(yè)化、職業(yè)化水平，也需要動員更多的社會成員參與社會事務(wù)和公益事業(yè)，因此，城市基層治理對于各類民間自治社會組織有更加多元化的需求。在城市化進程中，這種需求也在持續(xù)擴大。目前，城市化程度較高的浙江省，民間社會組織的發(fā)展已經(jīng)具有相當(dāng)?shù)囊?guī)模、積累了大量成功經(jīng)驗。也為楓橋經(jīng)驗從鄉(xiāng)村治理到城市社區(qū)治理的創(chuàng)新發(fā)展提供了有價值的啟示。需要注意的是，如何兼顧社會服務(wù)的專業(yè)化、職業(yè)化與廣大社區(qū)民眾和非職業(yè)群眾參與基層治理的關(guān)系，已成為一個新的課題。現(xiàn)在中國進入職業(yè)化高度發(fā)展時代，在職業(yè)化背景下，怎么考慮兩者協(xié)調(diào)是非常重要的問題，比如人民調(diào)解，一方面要有一定的規(guī)范化人民調(diào)解員職業(yè)化專業(yè)化，另一方面更多需要非正式，非職業(yè)的專業(yè)的普通民眾的大量參與，這二者關(guān)系是非常重要的課題。

　　三、基層自治與政府調(diào)控

　　治理主體的多元互動是形成善治的最重要條件，而治理主體之間的關(guān)系和作用應(yīng)根據(jù)治理的條件和需求不斷調(diào)適和變動。在我國，基層治理的關(guān)鍵調(diào)節(jié)點是地方政府。

　　必須承認(rèn)，我國基層自治狀況非常復(fù)雜，參差不齊，不能過于理想化地將楓橋經(jīng)驗直接復(fù)制于各地。合理的思路是堅持因地制宜，根據(jù)各地的實際情況、自治能力、條件環(huán)境和居民及社會結(jié)構(gòu)，選擇適宜的自治道路。正如中央最近提出的：要針對不同類型地區(qū)采取不同辦法，做到順應(yīng)村情民意，既要政府、社會、市場協(xié)同發(fā)力，又要充分發(fā)揮農(nóng)民主體作用，目標(biāo)任務(wù)要符合實際，保障措施要可行有力。要科學(xué)規(guī)劃、注重質(zhì)量、穩(wěn)步推進，一件事情接著一件事情辦，一年接著一年干。

　　能否使廣大社區(qū)民眾參與到共建共享的治理過程中，取決于基層政府及執(zhí)法機關(guān)的觀念和行為?；鶎诱畬τ谧灾谓M織負(fù)有直接責(zé)任，當(dāng)出現(xiàn)問題時，絕不能放任推諉，而必須及時介入、承擔(dān)責(zé)任、解決問題。在楓橋、諸暨和浙江省各地農(nóng)村建立的網(wǎng)格化管理體系中，專職網(wǎng)格員代表政府與村委會干部擔(dān)任的網(wǎng)格長分工協(xié)作，負(fù)責(zé)溝通信息，解決問題、監(jiān)督村組織的工作，消除法治監(jiān)督和政府服務(wù)的盲區(qū)死角。與此同時，基層政府打破了以往管理和執(zhí)法的條條框框以及七站八所的部門界限，通過平臺建設(shè)、網(wǎng)格化管理，使普通民眾與政府的關(guān)系越來越近，“辦事最多只跑一次”成為現(xiàn)實。在楓橋，派出所、法庭、司法所及政府各職能機構(gòu)，與當(dāng)?shù)孛癖娦纬闪讼嗷バ湃蔚然雨P(guān)系，通過平臺建設(shè)實現(xiàn)“上面千條線，下面一根針”，有問題直接解決。在我國其他地區(qū)，如北京，也有“街鄉(xiāng)吹哨，部門報到”以及“朝陽群眾”“西城大媽”等類似做法和經(jīng)驗。

　　經(jīng)驗證明，基層自治既不能由政府包辦、徹底行政化，也不能脫離政府的監(jiān)管、指導(dǎo)和幫助，而基層政府必須根據(jù)本地的實際情況和需求，依法進行調(diào)節(jié)。在基層自治組織治理能力良好、各項制度正常運行的情況下，政府工作以服務(wù)、保障和支持為主;而在自治組織陷入無序、無能、癱瘓和困難之際，政府就需要積極介入，承擔(dān)扶助指導(dǎo)的責(zé)任。在基層自治組織難以依靠自身力量脫貧的情況下，國家將扶貧政策精準(zhǔn)、有效地將具體落實到戶，直至達到脫貧的目標(biāo)。當(dāng)基層自治組織內(nèi)部出現(xiàn)腐敗、賄選、被黑惡勢力把持等情況時，政府則應(yīng)該及時介入，依法處理，恢復(fù)自治組織的正常秩序?？傊?，矛盾不上交、平安不出事、服務(wù)不缺位，集中體現(xiàn)了基層政府和執(zhí)法機關(guān)在維護基層自治和治理中的責(zé)任和作用。

　　四、三治結(jié)合的基層治理體系

　　以楓橋經(jīng)驗為代表的三治結(jié)合的基層治理體系，體現(xiàn)了治理主體和治理方式的多元化與綜合性，其要義是：

　　首先，將自治作為三治之首，是由于基層治理的核心和關(guān)鍵在于基層民眾的參與。如果說，法治帶有自上而下的法律教育、灌輸、規(guī)制的意義，那么自治就是一種自下而上的秩序、能力、觀念、關(guān)系和環(huán)境的培育過程。自治是基層民眾通過協(xié)商民主和自律，實現(xiàn)自我管理的方式，只有成熟的社區(qū)和社會組織才能實現(xiàn)有效的自治。將自治置于首要地位，表明政府和國家對鄉(xiāng)村基層治理的科學(xué)規(guī)劃和對民眾自治的信任。

　　其次，自治是基層治理中最為困難的環(huán)節(jié)。由于我國缺乏自治傳統(tǒng)，民間自治意識、自治能力和自治文化都需要逐步培育，而且這將是一個相對長期艱難的過程，需要循序漸進。當(dāng)前鄉(xiāng)村自治尚不成熟，通過國家領(lǐng)導(dǎo)扶持實現(xiàn)鄉(xiāng)村脫貧、解決發(fā)展的不平衡問題是當(dāng)務(wù)之急。而治理的最終目標(biāo)則是使基層自治制度得到切實落實和良好運行，社會組織逐步成熟，民眾自治能力不斷提高。隨著這一進程，國家政府將逐步將越來越多的公共權(quán)力和公共事務(wù)讓渡或回歸于社會，形成更合理的共建、共治、共享的治理格局。

　　再次，善治的一個重要指標(biāo)是建立有效的糾紛解決機制和治安狀態(tài)，這也是楓橋經(jīng)驗的精髓。糾紛就地解決，既體現(xiàn)了治理的效果，也體現(xiàn)了自治、法治和德治融合的作用。群防群治、從源頭抓矛盾糾紛的預(yù)防和就地化解，是我國多年來堅持的綜合治理的具體實踐?；鶎拥姆€(wěn)定、安全、和諧的治理格局不僅為國家治理奠定了基礎(chǔ)，也必然會帶來經(jīng)濟和民生的提高，二者絕非對立關(guān)系。

　　最后，自治是與法治和德治相融合的治理。我國當(dāng)代的社會自治是在憲法和法律的框架下展開的——鄉(xiāng)規(guī)民約、社會組織章程、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及商業(yè)慣例等民間規(guī)范，均受到法律制約，并必須符合核心價值觀和主流道德。法治和德治既是自治的保障，也是自治的目標(biāo)和指引。今天，在楓橋和我國一些先進社區(qū)，三治結(jié)合的治理效果已經(jīng)顯現(xiàn)，社區(qū)民眾不僅豐衣足食，充分享受便利的社會保障和公共服務(wù)，還確立了遵紀(jì)守法、民主治理的法治秩序，形成了精神文明和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)帶來的新的精神風(fēng)貌和社會風(fēng)氣。移風(fēng)易俗、廁所革命、垃圾分類等現(xiàn)代生活方式和豐富多彩的文體生活，乃至專業(yè)的心理健康輔導(dǎo)和社區(qū)調(diào)解已成為新型社區(qū)的標(biāo)配。在這種治理中，一種公共參與、協(xié)商和志愿者的新型文化正在悄然形成。我們有理由相信，當(dāng)年梁漱溟等先賢追求的鄉(xiāng)村治理理想，正在新時代實現(xiàn)并被超越。