堅(jiān)持全面依法治國的基本方略與其他方略之間的關(guān)系

上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院講席教授、院長?季衛(wèi)東

　　我從中國法學(xué)會(huì)接受的課題是分析十九大報(bào)告中第三部分提出來的十四項(xiàng)基本方略，特別是全面依法治國與其他任務(wù)之間的關(guān)系。在這里不準(zhǔn)備面面俱到，只想涉及其中六項(xiàng)大事，聚焦以下四點(diǎn)主要內(nèi)容。

　　一、法治新思考與“四梁八柱”的整體框架

　　中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)報(bào)告明確指出，“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅(jiān)持厲行法治”，并且把推進(jìn)“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”這個(gè)新四條取代過去的“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”十六字方針，作為法治進(jìn)展的基本衡量標(biāo)準(zhǔn)。在這樣的前提下，推出了①成立中央全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組、②推進(jìn)合憲性審查、③改革立法制度、④建設(shè)法治政府、⑤深化司法體制綜合配套改革、⑥加大全民普法力度以形成法治文化、⑦各級(jí)黨組織和全體黨員帶頭守法、禁止法外特權(quán)等一系列具體舉措，⑧進(jìn)而在價(jià)值觀層面樹立“憲法法律至上”以及“法律面前人人平等”這樣兩種具有普遍意義的法治理念。在我看來，這就是法治中國的“四梁八柱”。在這個(gè)頂層設(shè)計(jì)的框架下，從十八屆四中全會(huì)決定到十九大報(bào)告，法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)方略漸次展開、扎實(shí)推行，構(gòu)成了習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的一個(gè)最重要的組成部分。這樣的法治新思考很值得我們充分關(guān)注和高度評(píng)價(jià)。

　　二、奉法強(qiáng)國與軟實(shí)力競爭

　　眾所周知，中國在波瀾壯闊的國家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中經(jīng)歷了“站起來”“富起來”“強(qiáng)起來”這樣三個(gè)歷史階段，正處在全面建成“小康社會(huì)”的決勝關(guān)頭，需要竭力防范有可能導(dǎo)致功虧一簣的任何風(fēng)險(xiǎn)，但也需要敢于向從“富民”到“強(qiáng)國”縱身一躍的雄心壯志。因此，我們理解和把握2012年以來的新時(shí)代，關(guān)鍵詞就是所謂“強(qiáng)國之道”，它包括“為中國人民謀幸?！迸c“為中華民族謀復(fù)興”這樣兩個(gè)側(cè)面。前一個(gè)側(cè)面反映了二十世紀(jì)中國社會(huì)革命的初衷是通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展來救亡圖存，從而解釋了政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)化和市場化的目的，并且順利成章地歸結(jié)到“我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”這一命題。后一個(gè)層面則在相當(dāng)程度上體現(xiàn)了一個(gè)半世紀(jì)以來中國對擺脫列強(qiáng)凌辱、再現(xiàn)亞洲繁榮、回到“世界舞臺(tái)中央”的期盼，并且歸結(jié)到“構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”的宏偉倡議。這意味著中國準(zhǔn)備更積極、更廣泛地參與全球治理，準(zhǔn)備同時(shí)統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個(gè)大局，這也意味著要致力于形成一種新的期盼結(jié)構(gòu)。

　　中國曾經(jīng)有過“奉法強(qiáng)國”方略的歷史記憶。在“治國做壹”“設(shè)法度以齊民”的古代法家思想指導(dǎo)下，借助法律規(guī)則調(diào)整人們的行為，就可以形成摧枯拉朽之勢橫掃六合，這是秦國統(tǒng)一天下的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證實(shí)了的規(guī)律。但是，這種治理方式也有副作用，會(huì)面臨正當(dāng)性挑戰(zhàn)，于是當(dāng)時(shí)出現(xiàn)了霸術(shù)與王道之間的爭論。今天我們談奉法強(qiáng)國，正如十九大報(bào)告指出的那樣，宗旨是要“豐富民主形式，拓展民主渠道，保證人民當(dāng)家做主落實(shí)到國家政治社會(huì)和社會(huì)生活之中”；確?！叭w人民共同富裕邁出堅(jiān)實(shí)步伐;現(xiàn)代社會(huì)治理格局基本形成，社會(huì)充滿活力又和諧有序；生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)”。另一方面，還要使“我國國際影響力、感召力、塑造力進(jìn)一步提高，為世界和平與發(fā)展作出新的重大貢獻(xiàn)”，并“謀求開放創(chuàng)新、包容互惠的發(fā)展前景，促進(jìn)和而不同、兼收并蓄的文明交流”。根據(jù)我的理解，這樣的強(qiáng)國之道大致屬于王道而非霸術(shù)的范疇，側(cè)重軟實(shí)力的增強(qiáng)、伸張以及競爭，不可能打著“地方性知識(shí)”的幌子自我矮化，更不可能關(guān)起門來自說自話、自娛自樂。因此從國內(nèi)國際統(tǒng)籌的立場來看，全面依法治國的基本方略不妨概括為這樣兩句話：對內(nèi)尋求社會(huì)最大公約數(shù)，對外尋求國際普遍說服力。

　　三、作為特色的法律多重性與調(diào)節(jié)器

　　值得特別注意的是，法治中國的制度設(shè)計(jì)和制度建設(shè)還是具有鮮明的中國特色。用十九大報(bào)告的表述，最基本的特色就是“堅(jiān)持依法治國和以德治國相結(jié)合，依法治國與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一”，打上了所謂“法深無善治”的文化烙印。當(dāng)國家規(guī)范體系保持異質(zhì)因素并存的復(fù)合結(jié)構(gòu)時(shí)，社會(huì)關(guān)系的整合不得不更多地依賴權(quán)力，法律的作用會(huì)在很大程度上相對化，具體表現(xiàn)為依規(guī)治黨方略和加強(qiáng)多元化解紛機(jī)制的方略。在這種場合，法律體系也不可能呈現(xiàn)出金字塔式嚴(yán)格的效力等級(jí)結(jié)構(gòu)，不同規(guī)范之間不斷組合和不斷調(diào)整，形成周流不息的動(dòng)態(tài)。在這樣的背景下，制度設(shè)計(jì)的思路被提煉為“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一”。這種“三位一體”格局或者運(yùn)作機(jī)制被理解為社會(huì)主義政治發(fā)展的必然要求，在十九大報(bào)告中得到進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)。

　　要理解這種“三合一”的治理方略，弗蘭西斯·福山(Francis Fukuyama)關(guān)于各國政治秩序比較分析的三元素也許可資參考，他的理論框架我覺得還是比較有意思的。福山指出在世界政治秩序發(fā)展的過程中有三個(gè)根本性因素是至關(guān)重要的：第一、國家權(quán)力的有效性，實(shí)際上是指國家能力。第二、法治。第三、問責(zé)，特別是民主問責(zé)。他認(rèn)為中國的優(yōu)勢是存在著有效權(quán)力，但是缺乏法治和民主問責(zé)的傳統(tǒng) 。從這個(gè)角度來考察當(dāng)代中國治理的“三合一”結(jié)構(gòu)，三個(gè)方面的有機(jī)統(tǒng)一恰好使得中國既有的優(yōu)勢與應(yīng)該增強(qiáng)的部分以盆栽的形式組合在一起，形成了一個(gè)非常有趣又有用的過渡期調(diào)節(jié)裝置。當(dāng)改革動(dòng)力強(qiáng)的時(shí)候，我們可以看到法治的因素、民主的因素會(huì)進(jìn)一步提升；但當(dāng)權(quán)力的效率、政府的能力有所削弱時(shí)，又會(huì)強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)；反過來。如果權(quán)力太集中、太強(qiáng)大以至于被濫用，又會(huì)強(qiáng)調(diào)法治和民主以及問責(zé)。總之，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國這三者之間的有機(jī)統(tǒng)一其實(shí)構(gòu)成了非常精巧的機(jī)制，兼顧集中而有效的權(quán)力結(jié)構(gòu)與民主法治的正當(dāng)化機(jī)制，是過渡期的防控風(fēng)險(xiǎn)的操作器，也是國家治理的基本方略。

　　四、國家治理體系轉(zhuǎn)型的三個(gè)關(guān)鍵

　　1.在深化依法治國實(shí)踐方面，十九大報(bào)告采取的一項(xiàng)引人矚目的舉措是“成立中央全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)對法治中國建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，主要表現(xiàn)為堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法的方略。之所以要成立這樣的領(lǐng)導(dǎo)小組，是因?yàn)樵凇八膫€(gè)全面”當(dāng)中，全面依法治國比其他三個(gè)方面相對薄弱，借用十九大報(bào)告的表述，就是“全面依法治國任務(wù)仍然繁重”，占據(jù)了全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的大量議程，需要另設(shè)機(jī)構(gòu)提高決策的效率和執(zhí)行力。另外，全面依法治國涉及不同部門和規(guī)范之間復(fù)雜關(guān)系的協(xié)調(diào)，需要發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。再者，司法體制綜合配套改革障礙的突破關(guān)鍵在黨，迫切需要借助黨組織這只強(qiáng)有力的手來堵塞法律制度在關(guān)系網(wǎng)絡(luò)社會(huì)運(yùn)行過程中頻繁出現(xiàn)的“結(jié)構(gòu)洞(structural holes)”，或者說在結(jié)構(gòu)洞上架橋把松散的各個(gè)組成部分聯(lián)結(jié)在一起，很可能這就是各省市、各部委紛紛提出設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組建議的主要?jiǎng)訖C(jī)。也就是要加強(qiáng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，把治理格局從分節(jié)化的“蓮藕結(jié)構(gòu)”轉(zhuǎn)變成九九歸一式的“蜂窩結(jié)構(gòu)”。當(dāng)然，成立中央全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組也有利于加強(qiáng)規(guī)范實(shí)施的監(jiān)控和對黨政負(fù)責(zé)人的法治問責(zé)。

　　2.十九大報(bào)告采取的另一項(xiàng)引人矚目的舉措是宣告“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威”。顯而易見，這種合憲性審查的屬性并非司法審查，仍然與十八屆四中全會(huì)決定要求“完善全國人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制；加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”的思路一脈相乘。但也存在某些微妙的變化。例如十九大報(bào)告設(shè)想“完善以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系”，“以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”，再次重申“任何組織和個(gè)人都不得有超越憲法法律的特權(quán)，決不允許以言代法、以權(quán)壓法、逐利違法、徇私枉法”，似乎有那么一些把合憲性審查作為助長良法、矯正惡政之利器的含義。如果這樣的理解是正確的，或者說“雖不中也、亦不遠(yuǎn)矣”，那么合憲性審查制度無論如何設(shè)計(jì)，都應(yīng)該成為規(guī)則博弈的一個(gè)重要平臺(tái)。如果對是否合憲的問題要實(shí)現(xiàn)“審查全覆蓋”，那么就不可能使審查僅僅停留在抽象層面，而應(yīng)該以具體問題和個(gè)案為操作杠桿。在這個(gè)意義上，承認(rèn)最高人民法院有權(quán)在審理案件、適用法律過程中發(fā)現(xiàn)的合憲性問題移送到全國人大及其常委會(huì)并加強(qiáng)這種司法審查加移送的機(jī)制，就成為切實(shí)維護(hù)憲法權(quán)威的方略的題中應(yīng)有之意。

　　合憲性審查以及整個(gè)現(xiàn)代法治體制的本質(zhì)是通過規(guī)范思維范式來制約公權(quán)力，特別是限制裁量權(quán)的濫用。為了實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)，就需要強(qiáng)調(diào)法律適用的形式要件，使法律的執(zhí)行與案件的審判不至于輕易收到外界壓力的影響，同時(shí)也就相應(yīng)地使規(guī)范效力剛性化，不能像一塊任人拿捏玩弄的橡皮泥。另外，還要讓權(quán)力(特別是裁量權(quán))的運(yùn)行公開化、透明化，以便對權(quán)力是否違反了法律規(guī)范進(jìn)行監(jiān)督和控制。要做到這一點(diǎn)，就要明確參與權(quán)力行使、判斷以及決定執(zhí)行過程的人員各自的角色、權(quán)限、責(zé)任、相互關(guān)系，就要注重具體操作活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，就要強(qiáng)調(diào)信息公開和理由論證，這些正是程序規(guī)定的內(nèi)容。反過來說，在法律執(zhí)行和適用的過程中，必須防止只求結(jié)果而不擇手段的錯(cuò)誤做法，必須反對黑箱操作，必須拒絕暗盤交易，必須使判斷和決定經(jīng)得起正當(dāng)性檢驗(yàn)，在手續(xù)的公平性上無懈可擊。只有在這樣的制度環(huán)境里，法律適用的偏頗和扭曲才會(huì)減少，執(zhí)法和司法的公正性才能獲得堅(jiān)固的屏障。

　　3.由此可見，強(qiáng)調(diào)公權(quán)力運(yùn)行的正當(dāng)過程，從而有效保護(hù)個(gè)人的合法權(quán)利，這就是程序正義的宗旨所在。顯然，程序會(huì)加強(qiáng)法治的正當(dāng)性，會(huì)使人們對法律系統(tǒng)產(chǎn)生信任，進(jìn)而自覺地遵循和維護(hù)法律規(guī)范。換句話說，程序——主要指程序公正的理念和制度安排——通過互動(dòng)過程的合理監(jiān)控機(jī)制，可以讓人民和政府同時(shí)受到規(guī)范的制約，使得個(gè)人權(quán)利和公共權(quán)力在法律地位上達(dá)到均衡、平等，以防止市場和社會(huì)在事實(shí)上的力量對比關(guān)系造成某種制度化的不公平以及結(jié)構(gòu)性腐敗。所以，現(xiàn)代法治秩序的一塊非常重要的基石是程序。如果程序正義缺失了，弱者以及受冤屈者就將求告無門，就無法在每一個(gè)案中感受到公平正義。在相當(dāng)程度上也可以說，程序正義的有無正是國家治理體系現(xiàn)代化的試金石。

　　當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)程序正義會(huì)使得執(zhí)法、司法過程變得比較繁瑣、比較消耗成本，甚至?xí)绊懫瓢嘎屎蛻土P罪犯的力度。但好處是可以大幅度減少誤判誤殺無辜者的概率。在懲罰犯罪與保護(hù)無辜者這兩個(gè)目標(biāo)當(dāng)中，哪一個(gè)更重要？毫無疑問后者更重要。因?yàn)榉缸镏荒茜栉凵鐣?huì)大河的某一段，而冤假錯(cuò)案則會(huì)污染河流的源頭，讓整個(gè)社會(huì)感到不安和恐懼。正是基于這樣的認(rèn)識(shí)，十九大報(bào)告要求我們必須“深化司法體制綜合配套改革，全面落實(shí)司法責(zé)任制，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”。因此，合理的訴權(quán)體系就是現(xiàn)代法治的核心，也是程序正義原則的制度基礎(chǔ)。對于大多數(shù)普通公民而言，法律是抽象難懂的，也是遙不可及的，他往往通過看得見、摸得著的具體案件的審判來感受法律的存在。對法律體系或者法律秩序的評(píng)價(jià)，也往往基于個(gè)案的感受。審理是不是公平，判決是不是符合他對正義的理解、他的公正感，這樣的感性認(rèn)識(shí)決定了他對法律制度的理性認(rèn)識(shí)。所以，對訴訟案件的社會(huì)關(guān)注度很高，會(huì)成為輿論的熱點(diǎn)。只有在司法、執(zhí)法過程堅(jiān)持程序正義，才能把十九大描繪的全面依法治國“四梁八柱”的宏偉藍(lán)圖落到實(shí)處，從而也能完美統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個(gè)大局。

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