鄭毅（中央民族大學(xué)法學(xué)院講師、法學(xué)博士）

尊敬的各位領(lǐng)導(dǎo)、各位師友：大家下午好!

　　很高興我的論文能夠得到第十屆中國法學(xué)青年論壇評審專家的謬贊并忝列一等獎，更榮幸的是論壇主辦方給我這樣一個發(fā)言機(jī)會來談?wù)勥@篇文章中的一些不成熟的看法。我的論文題目是《序言效力論》，由于各位手中已經(jīng)有完整的文本，所以我的發(fā)言謹(jǐn)從如下三個方面作重點(diǎn)說明。

　　一、為什么要寫這篇文章?文章的題目看上去相當(dāng)冷僻，可能是很多學(xué)者都完全不回去觸及的選題。因此我有必要介紹一下選題的由來和相關(guān)背景。

　　由于所在單位的學(xué)科特色，這幾年來我一直關(guān)注《民族區(qū)域自治法》的文本研究，這個過程中就產(chǎn)生了一些關(guān)于這部法律序言的一系列困惑：①為什么這部法律會有序言，而且是除憲法外第一部擁有序言的法律?②現(xiàn)行的四部具有序言的法律文本中，除《憲法》和《民族區(qū)域自治法》外，另外兩部就是港澳基本法，那么寫有序言與地方自治法的屬性之間存在何種聯(lián)系?③《民族區(qū)域自治法》的序言效力究竟是什么樣的?

　　然而翻閱文獻(xiàn)的結(jié)果卻令人失望，除了《憲法》序言問題曾在學(xué)界引起一場不大不小的討論外，關(guān)于其他三部法律尤其是《民族區(qū)域自治法》序言問題的研究幾乎是空白。但幸運(yùn)的是，原全國人大民委法案室主任敖俊德先生在中央民大法學(xué)院任客座教授，他既參與過1984年《民族區(qū)域自治法》制定又參與過2001年《民族區(qū)域自治法》修改，可謂這一領(lǐng)域理論功底與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)兼?zhèn)涞馁Y深專家。所以2014年11月10日上午，我便近水樓臺地先打電話向他請教。但敖老師的回應(yīng)既讓我興奮也令我產(chǎn)生一絲小失望——興奮之處在于，《民族區(qū)域自治法》應(yīng)寫序言的動議當(dāng)年就是由他本人提出的(當(dāng)時(shí)敖老師剛從社科院法學(xué)所碩士畢業(yè))，甚至目前序言的文本也是由他起草的;而失望則在于，敖老師當(dāng)年提出寫序言的目的非常單純，僅僅是為了凸顯該法僅次于《憲法》的高階地位——因?yàn)楫?dāng)時(shí)只有憲法才有序言。

　　但至少敖老師的回答解開了我的部分疑惑，甚至到后來那點(diǎn)小失望也慢慢轉(zhuǎn)化成了一個新的興奮點(diǎn)，因?yàn)槲抑牢野l(fā)現(xiàn)了一個有意思也有價(jià)值的論文選題。所以，在一番資料查找和向同行師友請教過后，這篇小文的概貌大致形成了。

　　二、這篇文章的主要觀點(diǎn)文章開篇的兩個部分其實(shí)都算是鋪墊，一方面交代選題的背景，另一方面為本研究找尋規(guī)范比較的資源。但我的核心關(guān)注在于回歸《民族區(qū)域自治法》的序言文本——套用當(dāng)下比較流行的一種表述方式，那就是——當(dāng)我們在談?wù)摗睹褡鍏^(qū)域自治法》序言效力的時(shí)候，我們實(shí)際上在談?wù)撌裁?這顯然包括兩個層面的追問，一是是否具有效力的問題，二是序言效力如何發(fā)生的問題。對于第一個問題，從傳統(tǒng)的法律效力的內(nèi)涵出發(fā)，可以比較容易地得出肯定的結(jié)論，所以論述的焦點(diǎn)就放在第二個問題上。

　　我認(rèn)為，在探討《民族區(qū)域自治法》序言效力時(shí)，應(yīng)從兩個方面把握，這也是本文核心的邏輯基礎(chǔ)。一是規(guī)范性效力，套用我們通常對“人權(quán)”內(nèi)涵的界定模式，簡言之，就是規(guī)范之所以成為規(guī)范所必須具有的效力。我進(jìn)而又將其一分為二，一是依據(jù)性規(guī)范效力，即序言作為立法依據(jù)時(shí)所體現(xiàn)出的法律功能，且可由此引申出對特定重要事項(xiàng)的確認(rèn)功能，如序言第五段;二是解釋性規(guī)范效力，即序言作為本法解釋依據(jù)時(shí)所體現(xiàn)出的法律功能。第二種效力類型是規(guī)制性效力。如果說規(guī)范性效力更多地聚焦于規(guī)范的制定(主要是立法)領(lǐng)域的話，那么規(guī)制性效力則強(qiáng)調(diào)序言中的相應(yīng)表述在實(shí)際執(zhí)行(主要是司法和行政)過程中所體現(xiàn)出的規(guī)制價(jià)值，其核心特征在于是否對特定主體的行為提出了明確的行為規(guī)范，典型例證是序言的第四段。

　　應(yīng)注意，兩種效力類型間并非純粹的“二選一”的零和博弈(這也恰恰是學(xué)者們在探討《憲法》序言時(shí)很容易走入的誤區(qū))，而是共同構(gòu)成了《民族區(qū)域自治法》序言完整的實(shí)施機(jī)制邏輯。從這個層面上，傳統(tǒng)上僅僅圍繞序言效力(不論是《憲法》的序言還是《民族區(qū)域自治法》的序言)“有”還是“無”的爭論其實(shí)是沒有什么意義的。在奠定了分析框架后，文章最后一部分對《民族區(qū)域自治法》的六段序言(共10句話)的效力發(fā)生機(jī)制進(jìn)行逐一分析。不過，相對于分析的具體結(jié)果，我認(rèn)為兩點(diǎn)階段性結(jié)論更為重要。

　　第一，除第一段和第三段第一句僅體現(xiàn)為規(guī)范性效力之外，序言其余部分均兼具規(guī)范性效力和規(guī)制性效力。第二，《民族區(qū)域自治法》序言效力發(fā)生的具體機(jī)制有六種，即通過正式條款充實(shí)完善、憲法規(guī)范效力傳導(dǎo)產(chǎn)生的間接后果、通過其他法律實(shí)施、通過下位法的制定與實(shí)施加以完善、軟法機(jī)制的輔助作用以及綜合性實(shí)施機(jī)制。

　　三、我的后續(xù)研究計(jì)劃其實(shí)本文的觀照存在一個更為宏觀的背景——《民族區(qū)域自治法》實(shí)施機(jī)制的完善問題。目前該法的實(shí)施情況非常不容樂觀，基層民族自治地方干部群眾戲稱為“只有慰問信，沒有慰問金”。而學(xué)界主流觀點(diǎn)將實(shí)施困境的成因歸咎于該法缺乏法律責(zé)任條款。這當(dāng)然有道理，但卻也失于簡單。一個直接的反問是：該法從1984年頒布至今就一直沒有法律責(zé)任條款，然而目前的現(xiàn)狀是實(shí)施不良而非完全無法實(shí)施，這是否意味著在傳統(tǒng)的法律責(zé)任機(jī)制之外，該法還存在其他事實(shí)上發(fā)揮了相當(dāng)效用的實(shí)施機(jī)制?如果有，是哪些?不同機(jī)制間的關(guān)系又為何?

　　我的一個基本認(rèn)識是，不僅是序言，整部《民族區(qū)域自治法》的條款都可大致分為規(guī)范性條款和規(guī)制性條款。應(yīng)然上，后者主要依靠法律責(zé)任條款實(shí)施，而前者則依靠其他機(jī)制實(shí)施。但由于法律責(zé)任條款的長期缺乏，導(dǎo)致本來只需負(fù)責(zé)規(guī)范性條款實(shí)施的其他機(jī)制在事實(shí)上承擔(dān)了整部法律的實(shí)施任務(wù)，這就解釋了該法有所實(shí)施單實(shí)施不佳的成因。本文就是這樣一個思路被基礎(chǔ)上的“試水”，其拋磚引玉的價(jià)值有二，一方面，效力類型的二分法為后續(xù)研究提供了基礎(chǔ)框架;另一方面，作為《民族區(qū)域自治法》的當(dāng)然組成部分，序言實(shí)施問題本身就是相關(guān)研究的重點(diǎn)和難點(diǎn)。在序言效力這篇文章形成一個良好的開端后，我的后續(xù)研究亦在有計(jì)劃地徐徐展開。

　　以上是我的匯報(bào)，請各位批評指正，謝謝!