（學習貫徹黨的十八屆四中全會精神）

王曉暉：建立健全文化法律制度

　　《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)強調，建立健全堅持社會主義先進文化前進方向、遵循文化發(fā)展規(guī)律、有利于激發(fā)文化創(chuàng)造活力、保障人民基本文化權益的文化法律制度，并對制定公共文化服務保障法、文化產(chǎn)業(yè)促進法、互聯(lián)網(wǎng)領域立法等提出明確要求。這一部署明確了我國文化法制建設的性質方向和重點任務，為加強文化立法、完善文化法律制度提供了基本遵循。

　　(一)

　　文化法律制度，是中國特色社會主義法治的重要組成部分，是黨在宣傳文化領域依法執(zhí)政的具體體現(xiàn)。加強文化立法、完善文化法律制度，不僅是推進文化建設的題中應有之義，也是深化文化體制改革的重要內(nèi)容，對推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮、增強國家文化軟實力具有十分重要的意義。

　　1.建立健全文化法律制度是全面落實依法治國方略的必然要求。依法治國是我們黨治國理政的基本方略。文化建設是中國特色社會主義現(xiàn)代化事業(yè)五位一體總體布局的重要組成部分，文化法律制度是中國特色社會主義法律體系不可或缺的重要內(nèi)容。沒有完善的文化法律法規(guī)，就不可能形成完備的中國特色社會主義法律體系，依法治國的基本方略也不可能得到全面貫徹落實。目前，文化領域立法相對滯后，與建設社會主義法治國家的要求不相適應，與國家不斷推進法治建設的整體進程不相適應。必須進一步加快文化領域立法步伐，推動文化領域的建設和管理走上制度化、規(guī)范化軌道。

　　2.建立健全文化法律制度是提高文化工作科學化水平的重要途徑。提高文化工作科學化水平，需要從多方面努力。其中，加強立法工作，充分發(fā)揮法律法規(guī)的規(guī)范和引領作用，是一個十分重要的方面。文化法律法規(guī)是對文化建設規(guī)律的概括和總結，相對于文化政策而言更具有穩(wěn)定性、規(guī)范性和強制性。通過法定程序把黨在文化領域的政策主張上升為國家法律，就使黨的政策主張獲得了國家強制力的保障;把文化建設實踐中形成的新成果、新經(jīng)驗用法律的形式固定下來，就為文化改革發(fā)展提供了更為科學、更為具體的遵循。這不僅有利于保證文化建設沿著正確方向發(fā)展，而且有利于推動文化工作不斷從經(jīng)驗型向科學化轉變。

　　3.建立健全文化法律制度是推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮的重要保障。社會主義文化大發(fā)展大繁榮，既需要政策指引、改革推動，也需要法治保駕護航。人民群眾的基本文化權益，需要通過立法來確認和保障;國家鼓勵扶持文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施，需要通過立法進一步制度化、規(guī)范化;各級政府在文化建設中的責任，需要通過立法加以明確和強化;文化體制改革的成功經(jīng)驗和做法，需要以立法的形式加以固定化。加強文化領域立法、完善文化法律制度，不僅有利于加快文化事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而且有利于文化體制改革的深化和文化體制改革成果的鞏固。

　　4.建立健全文化法律制度是維護國家文化安全的有效手段。對我實行“西化”“分化”，是境外敵對勢力的一貫戰(zhàn)略。近年來的一個突出特點，就是利用國際慣例和世貿(mào)組織規(guī)則，大量輸出文化資本和文化產(chǎn)品。從近年來我國對外文化貿(mào)易爭端及世貿(mào)組織裁決來看，我們同發(fā)達國家在文化領域的競爭經(jīng)常表現(xiàn)為法律層面的較量，掌握和運用法律武器的能力，已經(jīng)成為成敗得失的關鍵。面對激烈的國際文化競爭和嚴峻的意識形態(tài)挑戰(zhàn)，特別是我國對外開放不斷擴大后文化領域出現(xiàn)的新情況新問題，如果不盡快做好立法方面的準備，建立健全相關法律制度，就難以有效抵御境內(nèi)外敵對勢力的文化滲透，難以在文化軟實力競爭中贏得主動。

　　(二)

　　近年來，文化戰(zhàn)線適應改革發(fā)展的需要，加快立法步伐，先后出臺了一批法律法規(guī)，初步形成了法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章相互銜接、相互配套的文化法律體系框架。與此同時，大力加強文化執(zhí)法工作，建立綜合執(zhí)法機構，加強執(zhí)法隊伍建設，積極推進依法行政、依法管理，有力推動了文化的繁榮發(fā)展。

　　同時，也要清醒看到，文化領域立法工作總體上比較滯后。一是立法數(shù)量少。在我國240多部現(xiàn)行法律中，文化類法律只有5部。與政治、經(jīng)濟、社會等領域相比，文化立法在我國社會主義法律體系中所占比重偏小，低于教育、科技、衛(wèi)生等方面的立法。不少方面還存在立法空白，新聞出版、廣播電視等重要領域只有一些行政法規(guī)和部門規(guī)章，公共文化服務、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新興媒體管理方面的立法也比較欠缺。二是立法層級低。稱得上法律的，只有《文物保護法》《著作權法》《非物質文化遺產(chǎn)法》和《全國人民代表大會常務委員會關于維護互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》《全國人大常委會關于網(wǎng)絡信息保護的決定》這“三法兩決定”，其余均為行政法規(guī)和部門規(guī)章。由于法律效力低，處罰權限、處罰力度有限，執(zhí)行難度非常大，對違法違規(guī)者往往起不到約束和震懾作用。三是立法質量有待提高。少數(shù)法規(guī)規(guī)章調研不夠，內(nèi)容脫離現(xiàn)實，在實際工作中難以貫徹執(zhí)行;部分行政法規(guī)和部門規(guī)章之間存在相互抵觸的問題，在實際工作中經(jīng)常出現(xiàn)“依法打架”的現(xiàn)象;一些部門規(guī)章更像政策性文件，只有原則性要求，沒有具體的行為規(guī)范，沒有違反規(guī)定應承擔的責任和處罰性條款，在實際工作中往往無所適從。

　　造成文化領域立法相對滯后，原因是多方面的，有客觀原因，也有主觀原因。從客觀上講，宣傳文化領域立法具有特殊性，不同于經(jīng)濟、政治、社會領域立法，意識形態(tài)屬性強，許多問題十分敏感，不僅要處理好發(fā)展與管理的關系，還要考慮國內(nèi)管理規(guī)定與國際通行規(guī)則的關系，需要反復調研、反復論證。從主觀上講，長期以來我們強調文化工作的特殊性，重政策、輕法律，習慣于行政手段，對文化領域立法的緊迫感不強，對文化領域立法的總體需求、共同特點和應當把握的共性問題研究不夠，對重要法律法規(guī)合力攻關不夠。加之文化領域既懂文化又懂法律的人才非常少，立法力量嚴重不足。雖然各級宣傳文化部門相繼建立或恢復了政策法規(guī)部門，但人員很少且忙于日常事務，處于“小馬拉大車”的狀態(tài)，難以適應繁重的立法工作需要。

　　(三)

　　總結近年來文化領域立法工作，針對當前存在的突出問題，建立健全文化法律制度要著重做好以下幾方面的工作。

　　1.提高思想認識，進一步增強緊迫感。必須看到，隨著改革的深入和事業(yè)的拓展，文化領域自身的管理與過去已經(jīng)有很大不同。不但要管事業(yè)，還要管產(chǎn)業(yè);工作對象不僅有體制內(nèi)的，還有體制外的;系統(tǒng)內(nèi)部不僅有黨政機關、事業(yè)單位，還有大量剛剛轉制的企業(yè);而文化企業(yè)中既有國有的，也有民營的，還有股份制的。做好面向全社會的文化管理工作，僅靠紅頭文件、行政手段、傳統(tǒng)管理方式已遠遠不夠，必須學會運用包括法律手段在內(nèi)的多種手段進行綜合管理。

　　2.健全工作機制，提高文化領域立法的科學化水平。立法是十分嚴肅的事情，必須建立完善科學的工作機制，不斷提高立法質量。一是調研機制。廣泛深入的調查研究是立法的第一道工序，任何一部法律法規(guī)的起草、修改、出臺都應當建立在充分調研的基礎上。二是征求意見機制。這是立法工作必經(jīng)的民主程序，有的法律法規(guī)要在全系統(tǒng)反復討論，有的則需要面向全社會征求意見。三是溝通協(xié)調機制。應當充分發(fā)揮文化立法協(xié)調機制的作用，加強與全國人大、國務院相關部門的溝通聯(lián)系，加強中央宣傳文化單位之間的溝通協(xié)調，及時研究有關重大和敏感問題，及時解決法律規(guī)范之間的矛盾和沖突問題，確保各項法律法規(guī)從精神到原則、從形式到內(nèi)容、從概念到規(guī)范相互銜接、彼此協(xié)調。四是專家論證機制。要組建文化立法專家?guī)?，?lián)系一批法律專家學者，每一項法律法規(guī)的制定都要向專家咨詢、請專家論證。

　　3.加強總體謀劃，形成文化領域立法總體戰(zhàn)略和中長期規(guī)劃。立法是長線工作，一部法律法規(guī)出臺往往需要幾年甚至十幾年時間，需要總體把握、超前謀劃。一方面，要組織主管部門、立法機關、執(zhí)法單位的研究力量和社科研究機構、高校的專家學者，對改革開放以來特別是黨的十六大以來文化領域立法工作進行全面總結和評估，對國外相關情況和成功經(jīng)驗進行系統(tǒng)考察和了解，對文化立法工作的原則、思路、總體取向進行研究論證，提出對策建議。另一方面，要結合編制“十三五”規(guī)劃，制定新的文化立法中長期規(guī)劃，明確今后五到十年文化領域立法的重點項目和時間進度。要加大對文化立法相關研究工作的支持，把文化領域立法總體戰(zhàn)略研究納入馬克思主義理論研究和建設工程，把相關重點課題、重要立法調研納入哲學社會科學基金重點項目，加大資助力度，組織力量合力攻關。

　　4.按照循序漸進原則，積極推進文化領域立法進程。對當前文化改革發(fā)展急需的法律法規(guī)，如公共文化服務保障法、文化產(chǎn)業(yè)促進法、國家勛章和國家榮譽稱號法等，要抓緊提出立法建議，組織、協(xié)調各方面力量抓緊研究起草。要加快互聯(lián)網(wǎng)領域立法步伐，完善網(wǎng)絡信息服務、網(wǎng)絡安全保護、網(wǎng)絡社會管理等方面的法律法規(guī)，依法規(guī)范網(wǎng)絡行為。對目前討論、制定中的法律法規(guī)，要抓緊工作，爭取盡快出臺。對列入國務院近期立法規(guī)劃的法律法規(guī)，要抓緊組織修改完善，爭取按計劃完成任務。對那些難度較大又事關重大的法律法規(guī)，要適時啟動調研工作，進行必要的研討和論證。

　　5.充實機構隊伍，為加強文化領域立法工作提供組織保障。無論是立法滯后，還是立法質量不高，歸根到底是人才隊伍問題?，F(xiàn)在文化領域立法任務越來越重，立法機構不健全、工作人員少的矛盾非常突出。必須進一步健全各部門法規(guī)機構，適當調配編制、充實力量，特別是要吸收一批法律專業(yè)的大學畢業(yè)生、研究生。同時，要抓好后備人才培養(yǎng)，把文化法律人才培養(yǎng)納入“四個一批”人才培養(yǎng)工程，參照新聞傳播能力建設的做法，選擇部分高校培養(yǎng)碩士研究生，不斷壯大文化法律專家隊伍，為推動立法工作提供智力、學理支持。

　　(作者系中央政策研究室副主任、中央宣傳部副部長)