依法治國(guó)、依法行政于20世紀(jì)90年代提出并勃興，這一時(shí)期正是我國(guó)改革開放，積極推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展的時(shí)期，這決不是偶然的巧合。提出依法治國(guó)、依法行政是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在需求和歷史必然，反映了不以人們意志為轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律。而黨遵循客觀規(guī)律，推進(jìn)依法治國(guó)、依法行政，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，無(wú)疑起了極大的推進(jìn)作用。

　　黨的十六大確定了全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，包括了“依法治國(guó)基本方略全面落實(shí)，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實(shí)尊重和保障?！辈荒馨研】瞪鐣?huì)建設(shè)單純理解為經(jīng)濟(jì)水平和物質(zhì)生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)。法治國(guó)家和法治政府的基本建成，是其中不可分割的內(nèi)容。

　　黨的十八屆四中全會(huì)《決定》提出，要“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！币惑w建設(shè)，不能只重視其中的某一方面，“全面推進(jìn)依法治國(guó)是一個(gè)系統(tǒng)工程”。

　　黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)法治建設(shè)的關(guān)鍵，必須“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一”。堅(jiān)持黨要依法執(zhí)政，同時(shí)，還必須重視法治社會(huì)的一體建設(shè)。“使全體人民都成為社會(huì)主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者?！狈ㄖ握仨毰c法治社會(huì)的一體建設(shè)，正是體現(xiàn)了二者之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。

　　《決定》特別明確了法治政府的本質(zhì)就是實(shí)施法律，強(qiáng)調(diào)指出：“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施?！?/span>

　　黨的十七大、十八大都提出要“完善組織法制和程序規(guī)則，保證國(guó)家機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和程序，行使權(quán)力，履行職責(zé)”?！稕Q定》指出：“依法全面履行政府職能，完善行政組織和程序法律制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化?！边@無(wú)疑帶有基礎(chǔ)性。行政組織法是規(guī)范依法行政主體的法律，直接關(guān)系能否建設(shè)一個(gè)結(jié)構(gòu)合理、權(quán)力配置適當(dāng)、運(yùn)作協(xié)調(diào)、廉潔高效的行政組織體系。最近正在制定政府權(quán)力清單。其來(lái)源應(yīng)該是部門組織法中關(guān)于職權(quán)的規(guī)定和由此制定的單行法中關(guān)于具體職權(quán)的授予所綜合而成。《決定》指出：“行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒有法律法規(guī)依據(jù)，不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益，或者增加其義務(wù)的決定?！?/span>

　　關(guān)于行政主體另一個(gè)值得研究的問題是，《決定》提出要促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。治理與管理不同，管理的主體僅為行政機(jī)關(guān)，而在治理體系中，政府要負(fù)責(zé)，社會(huì)要協(xié)同，公眾要參與，這就要求我們對(duì)行政主體制度問題作新的研究，對(duì)社會(huì)組織治理活動(dòng)的性質(zhì)、內(nèi)容、形式、程序、特點(diǎn)，特別是治理權(quán)的授予和取得等等，都需要制度化、規(guī)范化。

　　在行政權(quán)的行使中，必須堅(jiān)持兩個(gè)原則：一是職權(quán)法定。行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，實(shí)行的是“授予原則”，“法無(wú)授權(quán)不可為”。二是“權(quán)責(zé)一致”原則。行政機(jī)關(guān)的職權(quán)是公權(quán)力。法律授予行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，實(shí)際上也就是賦予行政機(jī)關(guān)以義務(wù)和責(zé)任。“行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為，法無(wú)授權(quán)不可為，……堅(jiān)決糾正不作為、亂作為”，權(quán)責(zé)一致的另一層意義是，在權(quán)責(zé)的分配上，必須一致、相當(dāng)。不能有權(quán)無(wú)責(zé)，或有責(zé)無(wú)權(quán)。

　　要全面履行政府職能，還必須解決“程序”問題。程序是實(shí)體的保障?！稕Q定》中提出的建設(shè)法治政府的要求，其中有兩項(xiàng)都是程序問題，一是依法決策機(jī)制;二是全面推進(jìn)政務(wù)公開。

　　《決定》把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策的法定程序。這是我國(guó)長(zhǎng)期決策實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。《決定》還增加了兩項(xiàng)規(guī)定：一是建立法律顧問制度;二是建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。

　　全面推進(jìn)政務(wù)公開。公開應(yīng)該是法治政府建設(shè)中最重要的制度?！耙怨_為常態(tài)，不公開為例外”，明確規(guī)定了“決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開?！?/span>

　　《決定》提出要推進(jìn)綜合執(zhí)法，要減少市、縣兩級(jí)政府執(zhí)法隊(duì)伍種類，首先是各領(lǐng)域內(nèi)的綜合執(zhí)法，《決定》列出了十個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域內(nèi)要推行綜合執(zhí)法。其次是，也可以在“有條件的領(lǐng)域推行跨部門的綜合執(zhí)法”，這可以目前已廣泛存在的城管執(zhí)法體制為例。

　　嚴(yán)格規(guī)范、公正文明執(zhí)法，是從執(zhí)法手段、方式、程序而言，首先是嚴(yán)格規(guī)范。嚴(yán)格，就是要“依法懲治各類違法行為，加大關(guān)系群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法力度”。當(dāng)然，嚴(yán)格必須規(guī)范，必須以法的設(shè)定為標(biāo)準(zhǔn)。裁量權(quán)是行政執(zhí)法中極為重要的問題，近幾年我們還研究制定了裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，有的地方還運(yùn)用了案例指導(dǎo)制度，這些都將有利于規(guī)范執(zhí)法行為。近幾年來(lái)在建設(shè)服務(wù)型政府中，公正文明執(zhí)法在我國(guó)執(zhí)法領(lǐng)域中有了新的發(fā)展：寓管理于服務(wù)。

　　強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督。包括“黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督”加強(qiáng)并形成對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督體系。有兩個(gè)方面值得注意：一是以權(quán)利制約和監(jiān)督權(quán)力;二是以權(quán)力制約和監(jiān)督權(quán)力。

　　黨和國(guó)家、政府主動(dòng)明確提出依法行政、建設(shè)法治政府，這在世界歷史上可能也是首例，是符合我國(guó)加速建設(shè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、加速經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的科學(xué)決策!

　　* 應(yīng)松年，中國(guó)政法大學(xué)終身教授，中國(guó)法學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)委員會(huì)委員、行政法學(xué)研究會(huì)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)。