中國經(jīng)過30多年的經(jīng)濟高速增長，環(huán)境污染的各種嚴重后果開始顯現(xiàn)，霧霾天、醬油水、毒土壤，既使百姓付出了慘重的生命健康代價，又使政府的執(zhí)行力、公信力受到普遍質(zhì)疑。法治國家建設(shè)中如何解決生態(tài)環(huán)境保護問題，是一個巨大的挑戰(zhàn)。

　　一、生態(tài)文明建設(shè)與法治

　　1.農(nóng)業(yè)文明時代有法律無法治

　　法律的起源與文明的出現(xiàn)相伴隨，在農(nóng)業(yè)社會時期，世界上出現(xiàn)了最早的法典。這種以農(nóng)耕生產(chǎn)為社會物質(zhì)資料來源的社會形態(tài)，是森林與人類之間角色的錯位產(chǎn)物，人類是生態(tài)系統(tǒng)居民，與自然有著親密的聯(lián)系，對自然充滿敬畏和神秘感。這個時期所產(chǎn)生的法律，“身份法”占據(jù)主導(dǎo)地位，以適應(yīng)君主政體的需要;刑法的相對發(fā)達，以滿足維持社會基本秩序的需要。這是一個有法律而無法治的時期。

　　2.工業(yè)文明時代有法治無生態(tài)

　　人類自16世紀起，在西歐，尤其是在英國，開始發(fā)展工業(yè)文明。工業(yè)文明不僅比農(nóng)業(yè)文明有更高的生產(chǎn)效率，改造自然的規(guī)模與能力大幅度提高;而且創(chuàng)造了比農(nóng)業(yè)文明更有效、更公正地社會管理組織、管理制度和體系，提出了能更廣泛地得到社會認同的價值觀念，法治觀念及法治國家由此而生。法律完成了“從身份到契約”的巨大轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)文明時代的“人法”地位被“物法”所取代;產(chǎn)生了憲法、行政法等以約束公共權(quán)力、保障個人權(quán)利為目的的法律領(lǐng)域;國際法、國際貿(mào)易法日臻完善。

　　工業(yè)文明使人類由生態(tài)系統(tǒng)居民變成了生物圈居民，生物圈居民不僅不需要保護生態(tài)系統(tǒng)，而且更有可能造成掠奪式開發(fā)利用的態(tài)度。法律對這種態(tài)度極力支持，對掠奪式開發(fā)利用的行為予以充分肯定。法治的辭典中沒有生態(tài)。

　　3.生態(tài)法治在對工業(yè)文明的反思中產(chǎn)生

　　工業(yè)文明帶來了科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展、經(jīng)濟資本的大力增加、社會物質(zhì)財富的空前積累，人類改造自然取得了輝煌的成果，也帶來了嚴重的污染和破壞，給人類社會帶來了巨大的危機。

　　對工業(yè)文明的反思在上個世紀早期出現(xiàn)，重新認識人與自然的關(guān)系，質(zhì)疑“經(jīng)濟人”理性。西方國家發(fā)生了政治生態(tài)化、法律生態(tài)化、社會生態(tài)化思潮，一種新的社會形態(tài)——生態(tài)文明正在形成。法治與生態(tài)的聯(lián)姻，是這種文明的一個重要標志。

　　中國雖然已經(jīng)基本建立了社會主義市場經(jīng)濟體制，卻沒有建立起對應(yīng)生態(tài)文明理念和原則的市場機制。中國在生產(chǎn)世界上最多產(chǎn)品的同時，卻讓生態(tài)產(chǎn)品成為了自己最短缺的產(chǎn)品;中國在制造快速增長的經(jīng)濟奇跡的同時，也讓生態(tài)差距成為了自己與現(xiàn)代國家最大的發(fā)展差距。

　　二、生態(tài)文明建設(shè)的法治課題

　　1.生態(tài)環(huán)境立法不僅是環(huán)境法的任務(wù)

　　生態(tài)環(huán)境保護的源頭在于建立明確的自然資源所有權(quán)、使用權(quán)制度，這顯然不是部門法觀念下的環(huán)境法的任務(wù)。

　　生態(tài)環(huán)境立法始終有兩條利益和意志主線，一是社會整體利益和國家意志，二是社會成員的個體利益和當事人意志。我國的生態(tài)環(huán)境立法一直被定位于權(quán)力法或管理法，形成了權(quán)力法強大、權(quán)利法萎縮的狀態(tài)。加之部門法理論的慣性，這個問題并未得到解決。

　　就建立自然資源產(chǎn)權(quán)制度而言，重點在于處理好民法與環(huán)境法的溝通與協(xié)調(diào)關(guān)系，《民法典》的制定，是一個極好的機遇。

　　2.生態(tài)環(huán)境保護不僅是環(huán)保機關(guān)的事情

　　當今中國，一方面是面臨著經(jīng)濟社會發(fā)展的環(huán)境資源瓶頸，另一方面是環(huán)境污染和資源浪費的現(xiàn)象沒有得到根本性遏制;一方面是中央政府堅定的節(jié)能減排決心，另一方面是地方政府的“軟執(zhí)行”導(dǎo)致中央決策效力的消減。從法律的層面看，“病癥”是法律的執(zhí)行力不足，“病因”是法律的定位與立法決策不盡合理與科學(xué)，“病根”是唯GDP論英雄的經(jīng)濟增長觀。

　　必須重構(gòu)生態(tài)環(huán)境保護的體制與機制，尤其是處理好中央政府與地方政府的關(guān)系。正確認識地方政府對經(jīng)濟資源的追逐與競爭本質(zhì)，規(guī)范地方政府環(huán)境監(jiān)管行為，是生態(tài)法治建設(shè)一個亟待解決的關(guān)鍵任務(wù)。

　　3.生態(tài)環(huán)境損害救濟不僅是訴訟方式

　　環(huán)境侵權(quán)行為因人們在經(jīng)濟社會生活中對環(huán)境資源的利用而產(chǎn)生，涉及到對環(huán)境資源的兩種功能的同時作用，對人的兩種權(quán)益產(chǎn)生損害。具有對社會利益和個人利益的雙重侵害、對環(huán)境資源多元價值的侵害的顯著特性，并且由于人對生態(tài)環(huán)境的雙重依賴，使得環(huán)境侵權(quán)在某種程度上具有一定的“正價值”，是一種社會風(fēng)險或者必要代價，增加了其復(fù)雜性。

　　環(huán)境侵權(quán)遠遠超出了傳統(tǒng)侵權(quán)法的法理及制度架構(gòu)，若仍然適用傳統(tǒng)侵權(quán)法，將會遇到極大的困難并難以發(fā)揮妥善的救濟功能。因此，建立新的環(huán)境侵害救濟制度勢在必行。

　　三、生態(tài)文明建設(shè)的法治路徑

　　(一)完善生態(tài)環(huán)境立法是必然選擇

　　1.以生態(tài)文明理念評估和修訂傳統(tǒng)法律

　　整體上看，可持續(xù)發(fā)展和保障生態(tài)安全的理念還沒有在相關(guān)法律中得到體現(xiàn)，這些制度涉及到多個法律領(lǐng)域，并非在一兩部法律中增加一兩個法律條文就可以解決。有必要將節(jié)約資源與保護環(huán)境進行整體考量，對現(xiàn)行的法律法規(guī)進行生態(tài)評估，然后根據(jù)評估結(jié)果，統(tǒng)籌考慮法律的立、改、廢。

　　2.以整體性思維健全生態(tài)環(huán)境法律體系

　　中國的生態(tài)環(huán)境立法數(shù)量不少，但一直受到非理性思路的重大影響，既缺乏立法內(nèi)在體系化的思考和設(shè)計，也缺乏立法的基礎(chǔ)性分析和實證性研究，更缺乏符合市場經(jīng)濟條件的理論基礎(chǔ)。必須在反思生態(tài)環(huán)境立法經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮制定和修改生態(tài)環(huán)境保護的相關(guān)法律，形成符合生態(tài)環(huán)境保護規(guī)律、契合市場經(jīng)濟發(fā)展、保障人體健康的生態(tài)環(huán)境保護法律體系。

　　(二)提升治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平是必由之路

　　1.建立領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境終身追責(zé)制

　　完善發(fā)展成果的考核評價體系，糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向，在考核評價體系中，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩等指標的權(quán)重。

　　2.建立政府、企業(yè)、公眾參與的共治體系

　　完成從“管理”到“治理”，從“單一式執(zhí)法”到“整合式執(zhí)法”的轉(zhuǎn)換。改變監(jiān)管體制設(shè)立“不改變現(xiàn)狀”或者“設(shè)立一個統(tǒng)管機構(gòu)”的思維。建立多部門、多環(huán)節(jié)、多層次的監(jiān)管體制，高度重視程序的保障運行和彌補體制缺陷功能。

　　(三)健全生態(tài)環(huán)境損害救濟機制是必做功課

　　1.完善生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任體系

　　制定《環(huán)境損害賠償法》，明確生態(tài)環(huán)境侵權(quán)的法律責(zé)任和基本救濟途徑和程序;在《物權(quán)法》規(guī)定的環(huán)境保護相鄰關(guān)系及環(huán)境用益物權(quán)的基礎(chǔ)上，修改《侵權(quán)責(zé)任法》，發(fā)展我國的環(huán)境權(quán)益保護制度，完善環(huán)境責(zé)任體系。

　　2.建立專門環(huán)境訴訟機制

　　制定專門的程序法，解決對行政調(diào)解、行政裁決、行政確認行為的司法審查與對生態(tài)環(huán)境權(quán)益的救濟問題;建立專門法庭，運用特別程序;完善專門的證據(jù)規(guī)則;完善集體訴訟、公益訴訟等環(huán)境訴訟的支持幫助制度。

　　3.發(fā)展糾紛處理的訴訟替代機制

　　進一步完善人民調(diào)解制度，培育民間組織中的調(diào)解機構(gòu)，提高調(diào)解的成功率;建立生態(tài)環(huán)境糾紛仲裁制度，完善仲裁程序，賦予法院對仲裁的司法監(jiān)督權(quán);完善環(huán)境行政處理制度，構(gòu)建環(huán)境糾紛的行政處理機制，切實維護當事人的生態(tài)環(huán)境權(quán)益。

　　* 呂忠梅(女)，全國政協(xié)社法委駐會副主任、湖北省政協(xié)副主席，湖北經(jīng)濟學(xué)院院長，中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會副會長，教授，第三屆全國十大杰出青年法學(xué)家。