要感謝中國法學(xué)會和清華大學(xué)法學(xué)院給我這么一個機會，讓我跟大家一起學(xué)習(xí)交流法治中國這個話題。實際上這個問題張文顯老師研究最深，我只能就他演講中的有些問題談一點感想和回應(yīng)。

　　張文顯老師是我非常敬重的學(xué)者，不僅僅因為他是我的前輩，學(xué)問精深，而且因為他可能是法學(xué)界少有的能夠把官方話語和學(xué)界話語比較好地統(tǒng)一到一起的一位非常杰出的教育家、法律家。我們學(xué)者講的有些東西在官方看來可能是歪理邪說，官方講的東西我們也不能完全準(zhǔn)確地理解和把握，這實際上就是兩個話語體系的問題，話語體系的分歧、隔閡需要學(xué)界的智者來進行彌合或者調(diào)和。至少要把學(xué)界的話語通過某種方式傳遞到官方，讓他們能夠理解。同時，官方的很多話語也需要一個解讀的過程，因為有些東西確實理解起來有些困難。如法治國家、法治中國、法治社會、法治政府概念太多，到底哪些是科學(xué)意義上的，哪些是政治意義上的，哪些是可以達成共識的，確實需要一個解讀。張文顯老師在這方面做了大量的工作。我一直以張文顯老師為楷模，但因為自己不是學(xué)法理的，對宏觀問題總是缺少很好的把握，所以只能從行政法的角度談一點對法治中國，特別是剛才張文顯老師講到的四個基本要務(wù)和八個重點任務(wù)來進行回應(yīng)。

　　法治中國概念的提出確實有重要的理論和實踐價值。記得1999年、2000年，習(xí)近平擔(dān)任福建省省長時，曾經(jīng)主持過一個“福建省政府法律顧問團”，當(dāng)時邀請幾位北京學(xué)者，包括政府機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)參加。那是在省政府一級比較少、比較早成立法律顧問團，記得他當(dāng)時就法治問題提了一些觀點、想法，大家非常認(rèn)同。之后，他到浙江提出“法治浙江”的概念。后來提出法治中國，就是當(dāng)年法治浙江的一個升級版。因為在一個省里當(dāng)省委書記只能提省的法治，當(dāng)了總書記就可以提全國的法治。所以法治中國說復(fù)雜也復(fù)雜，說簡單也簡單，我理解為是一個在全國實施的目標(biāo)。

　　法治中國建設(shè)過程中面臨的挑戰(zhàn)和任務(wù)非常大，剛才張文顯老師講了指導(dǎo)思想、戰(zhàn)略目標(biāo)，特別是講了具體任務(wù)，四大要務(wù)、八個重點任務(wù)，非常全面、非常具體、非常理論化。具體而言，為了實現(xiàn)這樣一個戰(zhàn)略目標(biāo)，或在這樣一個指導(dǎo)思想下實現(xiàn)這樣一個戰(zhàn)略目標(biāo)，面臨的問題和挑戰(zhàn)非常巨大。我概括為三個問題、兩個挑戰(zhàn)。

　　問題1：公權(quán)力不受約束的現(xiàn)狀基本上還沒有得到根本性的轉(zhuǎn)變。法治中國前提是要公權(quán)力受約束，但這個問題我覺得從現(xiàn)實角度看，我們基本上還沒有什么好的辦法，或采取什么有效措施來轉(zhuǎn)變這個局面。公權(quán)力不受約束，說再具體一些，如果我們到了縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級，就會發(fā)現(xiàn)書記、縣長、鎮(zhèn)長、鄉(xiāng)長這些權(quán)力確確實實沒有得到有效約束。而中國這么大，3000多個縣，最基本的權(quán)力，最普遍的公權(quán)力都沒有得到有效約束，真的很難談得上是法治國家、法治中國。所以，這個局面是法治中國面臨的一個很大的問題。要搞法治中國，首先要把這種權(quán)力有效控制和約束起來，但這個局面沒有得到控制。

　　問題2：我們的行政方式、行使權(quán)力的方式基本上還是人治的方式。雖然我們搞法治這么多年，從十五大到今天為止十六年，但行使權(quán)力的方式基本沒有變。我搞行政法的知道，縣委書記、縣長，或縣里哪個局長，行使權(quán)力的方式是開縣長辦公會，開專題會，開協(xié)調(diào)會，現(xiàn)場辦公，開常委會。決定的事都是大事、急事、難事，而且大多都涉及到法律問題，拆遷、征地、引進項目，行使權(quán)力的方式基本按照一把手的班長帶著班子在拍板決策、行使權(quán)力，這個方式說到底就是人治的方式。甚至在解決社會矛盾問題上也是用這種方式，信訪來了，必須是書記、區(qū)長、縣長去接訪，解決實際問題，要批示，要做決策。這時候基本上還是人治的方式，靠他的權(quán)威、資源來定分止?fàn)帯Ｋ孕惺箼?quán)力的方式基本上沒有改變。

　　問題3：行使權(quán)力過程中透明度低、不公開，也沒有太大的變化。有人說2008年以后《政府信息公開條例》要求政府公開相關(guān)信息，除了國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私之外都應(yīng)該公開。從現(xiàn)實來看，這種行使權(quán)力基本還在保密狀態(tài)。因為可以由他自己定的，這個保密、那個不保密，重要的決定可能都是在不透明的狀態(tài)下完成。所以民間有一句話，“大事開小會，小事開大會?！碧岚稳斡酶刹慷际欠浅：诵牡膸讉€人知道，即便是搞公開競聘選舉，核心關(guān)鍵環(huán)節(jié)決策是在半透明、不透明的狀態(tài)下進行。

　　這是從行政管理方式上，至少這三個方面的問題沒有解決。這三個問題解決不了，很難說在法治建設(shè)上有什么明顯的改觀。在這三個問題沒有完全解決的前提下，我們又面臨很多挑戰(zhàn)，有利于解決三個問題。

　　挑戰(zhàn)1：社會力量的成長，公民意識的覺醒。盡管我們社會組織發(fā)育很不夠，行政管理學(xué)者常常呼吁我們政府要分權(quán)，但是我們社會組織承接不了。因為社會組織發(fā)育得不夠，數(shù)量太少，能力太差，都是第二個“政府”，干不了真正意義上社會組織的事，這是事實。但是也必須看到，從公民意識的覺醒角度來講，從社會力量成長的趨勢看，這個發(fā)展變化還是很大的。很多重大決策是在這種社會力量倒逼下的結(jié)果，尤其是新媒體的快速發(fā)展，的確倒逼了很多施政理念的變化。社會力量的成長是不可阻擋的，對這個發(fā)展態(tài)勢只有順應(yīng)、引導(dǎo)，但不可能阻擋。阻擋不了，這是一種觀念意識、社會理念的進步。有人說律師對很多機關(guān)而言是非常撓頭的一件事情，三天兩頭申請復(fù)議，嚴(yán)重干擾了我們的辦公，我們得安排專人、專門機構(gòu)去處理這些事。我也有時候勸這些領(lǐng)導(dǎo)，千萬別這么想，這是你沒有花錢就請來的義務(wù)監(jiān)督員，他在督促你依法行政、依法辦事，不是干擾你工作，是理性維權(quán)，從而達到監(jiān)督政府的目的。因為這些人沒有去爆炸，沒有去示威、堵路，沒有去自焚、自殺，所以從這個意義上說，社會力量的成長是正能量，不能簡單看成是社會不穩(wěn)定的因素。真正不穩(wěn)定因素來自于第二個挑戰(zhàn)。

　　挑戰(zhàn)2：社會矛盾的激增，危及政權(quán)的穩(wěn)固，也危及人民生活的和諧穩(wěn)定。有一個統(tǒng)計，我們現(xiàn)在每年法院受理案件達到1400萬件，信訪案件一直在700萬、800萬件，集體上訪，比如2009年50人以上的集體上訪達到18600多次，參與人數(shù)達到157萬。北京市一共2000萬人口，每年各類矛盾有300萬件，通過訴訟解決42萬件，通過信訪解決38萬件，據(jù)說有83個人一年上訪8500多次，足見社會矛盾數(shù)量之多、解決難度之大、問題之復(fù)雜，這對政權(quán)、對社會、對老百姓構(gòu)成很大的挑戰(zhàn)和威脅。社會矛盾不能夠有效及時地化解處理，就會影響到政權(quán)穩(wěn)固。當(dāng)然社會矛盾產(chǎn)生的原因很復(fù)雜，核心問題是公權(quán)力行使不規(guī)范，是政策不公、制度不公、決策不當(dāng)、執(zhí)法不規(guī)范、司法不公等一系列問題造就的。法治國家建設(shè)需要重點解決當(dāng)下社會矛盾，走出一條中國能夠有效預(yù)防化解社會矛盾的道路，這就是法治國家應(yīng)該首先思考的問題。

　　法治中國建設(shè)，張文顯老師講到四大要務(wù)、八個重點任務(wù)，我都非常贊成。四大要務(wù)是從新十六字方針說的，科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法。我結(jié)合四大要務(wù)涉及行政法的部分，談一點法治中國建設(shè)必須解決的四個方面實際問題。

　　第一，立法。從立法的方式、立法的內(nèi)容和立法的途徑上都有很多很好的設(shè)想。在立法內(nèi)容上，我認(rèn)為行政法應(yīng)該發(fā)揮更好的作用。為什么?現(xiàn)在說法律體系建成之后，薄弱點、空白點基本上都在行政法治領(lǐng)域。

　　一是行政程序法。我們沒有行政程序法，這是大多數(shù)法治發(fā)達、健全的國家都有的一個必備的法律。有的不叫程序法，但內(nèi)容基本上是屬于行政程序法或行政法的通則，但我們沒有這樣的法?，F(xiàn)在我們面臨的實際困難是，在執(zhí)行相關(guān)法律過程中會給行政機關(guān)創(chuàng)造很多鉆空子、規(guī)避法律的機會，比如我們從上世紀(jì)90年代以來相應(yīng)制定了一些處罰行為、強制行為、許可行為的程序，但行政行為的分類無止境，不可能窮盡，在實踐中會出現(xiàn)很多新類型，甚至出現(xiàn)很多立法當(dāng)時想規(guī)范沒規(guī)范得了的一些類型，比如決策行為，政府的決策行為，哪個法律規(guī)范?沒有法律規(guī)范。為什么有現(xiàn)場辦公、專題會議紀(jì)要，很多大項目審批、許可項目、大項目引進，政府都是通過這種方式拍板，就是因為決策權(quán)不受法律規(guī)范。

　　國務(wù)院正在起草《重大決策程序條例》，但畢竟沒出來，現(xiàn)在還處在無法可依的狀態(tài)。地方性法規(guī)起不到統(tǒng)領(lǐng)約束各級政府行政決策的作用?！缎姓绦蚍ā愤€要解決。有的問題法律寫了，但是很容易在實踐中被混淆、被規(guī)避。比如《行政許可法》規(guī)定，所有行政許可的項目都按《行政許可法》走。有的說，我這叫備案、登記，不叫許可。中國詞匯很豐富，由于有上百個表達許可的含義，只規(guī)范了行政許可行為，規(guī)避法律的行為就鉆到了其他問題里，用其他方式表達許可的含義，但不受行政許可法的規(guī)范。比如吊銷要聽證，為了不聽證，有的行政機關(guān)就用注銷，而不用吊銷。

　　二是信息公開法。2008年制定的政府信息公開條例，解決了政府信息公開的問題，當(dāng)然解決也不一定非常徹底，后來國務(wù)院辦公廳好幾個文件將其窄化了。黨務(wù)信息要不要公開，立法機關(guān)信息要不要公開，或者公用企事業(yè)單位信息要不要公開，但我們沒有信息公開法，只有信息公開條例約束行政機關(guān)，從這個意義上講，應(yīng)該盡快制定一個包羅萬象，能夠約束所有公權(quán)力主體信息公開行為的信息公開法。當(dāng)然有人說黨務(wù)信息，政府法律、國家法律能約束嗎?這是難題，這跟后面我要講到的問責(zé)法是一樣的難題。但可以在制定信息公開法的同時，建議中央設(shè)定一個適用黨務(wù)信息公開的黨內(nèi)法規(guī)來解決這個問題。

　　三是問責(zé)法。有人說問責(zé)不是已經(jīng)有規(guī)定了嗎?有2009年黨政干部、領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)規(guī)定。但那是黨內(nèi)法規(guī)，而且公務(wù)員法僅僅規(guī)定引咎辭職，沒有規(guī)定問責(zé)、監(jiān)督等一系列制度，尤其是問責(zé)的形式、問責(zé)的事由和標(biāo)準(zhǔn)。法治中國建設(shè)關(guān)鍵是要靠監(jiān)督、靠問責(zé)。公權(quán)力設(shè)定再多的義務(wù)、責(zé)任，如果不行使，違法行使、越權(quán)行使，沒有辦法真正實現(xiàn)這種法治狀態(tài)，所以需要一個統(tǒng)一的問責(zé)法來解決。問責(zé)法的解決要確定一個統(tǒng)一的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)、事由，明確問責(zé)的程序等等，總之要讓這種權(quán)力進入制度的籠子，用法律的方式加以規(guī)范。

　　當(dāng)然還有許多需要制定的法律，包括政府績效評價法等等，這些法律都需要制定。從立法角度講，我不講立法方式民主化、科學(xué)化的標(biāo)準(zhǔn)，從內(nèi)容上講，至少在法治中國建設(shè)中，這里有一些空白需要填補。

　　第二，法治中國建設(shè)強調(diào)嚴(yán)格執(zhí)法，實際上嚴(yán)格執(zhí)法只是講到了法律實施中的一個環(huán)節(jié)、一個部分，但是更需要關(guān)注的是法律的實施，有法律不一定有法治，關(guān)鍵看法律是否得到很好的實施。

　　現(xiàn)在法律實施的狀況非常差，多數(shù)法律是得不到很好實施的，原因很復(fù)雜。第一是有法律條文本身的問題，過于抽象、過于原則、條款過多，沒辦法實施，所以我反對制定促進法、進步法之類的法律，因為意義不大，實施不了;第二個原因是法律實施的激勵機制不夠。法律實施得好與壞跟實施者本身的績效、跟他升遷沒辦法掛鉤，這種意義上，要把法律的實施跟領(lǐng)導(dǎo)的升遷、獎勵，以及政績評價連接在一起。

　　八年前我提出一個法治GDP的概念，很多學(xué)界同仁有不同的看法，認(rèn)為是一個愚蠢的發(fā)明。我認(rèn)為，在中國這樣一個高度集權(quán)，用人體制是由上而下遴選的體制下，不改變現(xiàn)在政府績效評價體系，不把法治納入政府績效評價體系之中，是很難解決這類問題的，很難給執(zhí)法者足夠的動力去執(zhí)法。

　　我們現(xiàn)在有很多食品安全方面的法律，該有的都有了，法規(guī)規(guī)章更是一大堆，但是我們食品問題為什么還這么嚴(yán)重?藥品問題為什么還這么嚴(yán)重?原因是法律得不到執(zhí)行。為什么?因為缺乏動力，執(zhí)行好壞沒有任何意義，跟不執(zhí)行法律所獲得的利益相比，均衡利益關(guān)系，不執(zhí)行法律獲得的利益大，能夠取得經(jīng)濟GDP的發(fā)展，能夠有顯績，有政績，為什么要執(zhí)行法律?對他有什么好處?我如果是一個執(zhí)法者也要這樣思考。因為缺乏這種制度安排，沒有調(diào)動他的利益取向，也沒有形成有效的動力機制。法律的實施問題比嚴(yán)格執(zhí)法問題更重要，因為法律實施不下去，法治中國就是一紙空文，不可能有真正的實踐和效果。

　　第三，關(guān)于化解矛盾的問題。我們現(xiàn)在講公正司法，鄭成良教授也有對司法不樂觀的評價。但司法機關(guān)今天的司法不公，甚至司法腐敗，并不意味著司法機關(guān)不應(yīng)該承擔(dān)絕大多數(shù)的社會矛盾化解的責(zé)任和任務(wù)，司法機關(guān)理應(yīng)承擔(dān)這個任務(wù)，因為社會矛盾的化解僅僅靠政府、靠黨委、靠行政的方式、靠政治的方式，是沒辦法有效化解的。

　　我們法律人這幾年感到最痛心的是信訪制度。隨著社會矛盾的大量增加，信訪制度本身被強化了，機關(guān)做大做強了，增加了編制經(jīng)費人員，升了級、高配了干部，中央是重視的。我們有法官給當(dāng)事人磕頭，希望當(dāng)事人“放了我吧”，這些問題說明信訪制度已經(jīng)步入歧途了。我認(rèn)為原因太復(fù)雜，跟中國老百姓信訪不信訪，青天意識，跟人治解決糾紛矛盾的制度慣性，跟人們的觀念、環(huán)境，都有直接的關(guān)系。但最關(guān)鍵的是我們的法治渠道不暢通，真正應(yīng)該發(fā)揮作用解決行政糾紛的復(fù)議、仲裁、訴訟，甚至調(diào)解，都沒有很好的發(fā)揮作用，所有的矛盾千軍萬馬齊擁信訪這個獨木橋，雖然可能解決的是個別的，但示范效應(yīng)很快，尤其是經(jīng)過正常法律程序判決生效的案件，一旦解決，法治權(quán)威蕩然無存。

　　解決信訪問題，我曾經(jīng)提過幾個觀點：第一，要弱化信訪功能，回歸到50年代信訪制度創(chuàng)設(shè)時候的本意和初衷，就是黨和政府聽取民意、吸納民意、了解社情民意的一個渠道，不應(yīng)該解決糾紛，領(lǐng)導(dǎo)不應(yīng)該在信訪問題上過度關(guān)注，不要讓它變成解決糾紛的渠道，只是反映民意的渠道。我不太贊成很多地方都把資源集中到信訪機關(guān)，應(yīng)把資源放到法院、放到仲裁、復(fù)議機關(guān)去解決糾紛。訴訟、復(fù)議這種制度是經(jīng)過多少年積淀形成制度化解決糾紛的形式，盡管我們今天司法中還有這樣那樣的問題，但它通過一套程序，保障當(dāng)事人一套權(quán)利，實現(xiàn)問題的解決。

　　第二，信訪應(yīng)當(dāng)減少領(lǐng)導(dǎo)批示。領(lǐng)導(dǎo)能不能以后不批案件，好處是沒人找你了;不批案件，法律生效裁判就不會輕易推翻，不批案件就不會顯示人治的色彩，要走法治的道路。之前我在報紙上發(fā)表這一觀點，有網(wǎng)民在網(wǎng)上罵我，說這個教授缺乏同情心，訪民解決問題就靠領(lǐng)導(dǎo)批示這一條路，還不讓批。他其實沒有理解我的意思。我的想法是，希望通過領(lǐng)導(dǎo)減少批示的方式，從源頭上減少信訪案件，不是說不解決這些糾紛，而是要送到一個更加適合的渠道上去解決糾紛問題。

　　第三，取消現(xiàn)在所謂的考核機制?，F(xiàn)在的排名、達標(biāo)、一票否決、維穩(wěn)，確確實實造成的很多新的錯案、冤案。過去說國家信訪局是清水衙門，去年以來居然出了幾個大貪官，就是過度地使用信訪，最后控制給你排名的資源，控制給你達標(biāo)的資源，控制一票否決的權(quán)力資源，你不求他不行。

　　廣西一個市領(lǐng)導(dǎo)跟我說，十八大之前我們維穩(wěn)壓力很大，幾個上訪群眾老威脅我們要去北京上訪，我們采取措施有效解決了。我問他怎么解決的?他說我們讓基層干部請這些老上訪戶吃飯，而且必喝酒，喝酒必喝醉，老百姓喝多了開摩托車回家，開不出去一百米前面就有警察，醉駕，刑拘一個月，平穩(wěn)渡過十八大。但現(xiàn)狀就是這樣，地方政府創(chuàng)造了很多稀奇古怪、五花八門的維穩(wěn)方式，充分說明我們的法治渠道不暢通。所以現(xiàn)在要取消一系列的不合理的考核制度，真正把糾紛矛盾引導(dǎo)到、吸引到法治軌道上。

　　法治軌道長期以來不暢通，沒人相信司法，甚至對司法的裁判都要去信訪，怎么吸引?現(xiàn)在搞的司法改革，尤其剛才張文顯教授強調(diào)法治中國幾大任務(wù)里，司法改革是最重要的一項任務(wù)，這項任務(wù)完成得好壞，直接影響最后糾紛矛盾化解的渠道、選擇問題，所以是先改革、必改革的問題。但司法改革短期內(nèi)解決不了很多實際困難和問題，尤其引發(fā)不了政治因素引發(fā)的信訪等社會矛盾問題，建議設(shè)立一種國家救助基金或國家司法救助基金，即通過司法的渠道，給他一個程序、給他一個渠道。對于法律問題依法解決，對于政策問題，依國家救助問題解決。前一段鬧得比較多的是失獨家庭受害者，因為他們響應(yīng)國家計劃生育政策搞獨子獨女，但老了沒有子女贍養(yǎng)。國家沒有做錯什么事情，但是國家有沒有救濟的義務(wù)、補償?shù)牧x務(wù)，有沒有救濟的責(zé)任呢?我認(rèn)為還是有的。這類問題天天找衛(wèi)計委不行，得找法院，法院通過賠償救濟基金類似來解決問題，而且可以創(chuàng)造先例，全國各地法院都可以這樣搞。

　　司法公信力的提升確實是大話題，我從行政訴訟角度來講，行政訴訟是解決行政爭議一個很重要的渠道。據(jù)說現(xiàn)在信訪中有60%-70%涉訴涉法的信訪都是公民爭議，把這些爭議通過修改行政訴訟法吸引過來，我覺得可能對于維護社會穩(wěn)定確實有好處?，F(xiàn)在行政訴訟法正在修改中，馬上就要二讀，學(xué)者開過無數(shù)次會。我們提的很多建議，希望立法機關(guān)能夠采納，比如降低訴訟門檻、擴大訴訟范圍、增加公益訴訟、改革審判的方式、增加判決的種類，目的是使得這個渠道能夠真正發(fā)揮化解社會矛盾的作用，這是法治中國建設(shè)在公正司法方面最重要的一點。

　　最后一點，我們講全民守法，這話沒有錯，這是法治中國建設(shè)一個完整鏈條中的必要環(huán)節(jié)。但全民守法的前提應(yīng)該是公權(quán)力或官員守法、領(lǐng)導(dǎo)干部守法。在領(lǐng)導(dǎo)干部守法問題上，從某種意義上說，我們也做了一些文章，六五普法明確規(guī)定兩個普法重點是領(lǐng)導(dǎo)干部和青少年。但領(lǐng)導(dǎo)干部守法、學(xué)法基本上限于聽聽法制課、參加考試。能不能融入他的血液當(dāng)中，成為他的信仰，這個東西必須要做，否則領(lǐng)導(dǎo)干部就是學(xué)一百堂課、一千堂課，他不相信這個東西，信奉人治的東西、信奉權(quán)力的東西，沒辦法發(fā)揮作用。

　　中國又是一個高度集權(quán)的國家，中國很多事情都是要中央率先垂范，領(lǐng)導(dǎo)要率先帶頭。我們的中央如果拿出貫徹執(zhí)行八項規(guī)定、反對“四風(fēng)”這樣的決心和勇氣，懲治腐敗這樣的力度，相信中國推進法治是很有希望的。尤其是現(xiàn)在中央要重點研究法治問題，要出臺一個重要的決定，相信這就是一種決心、勇氣的體現(xiàn)。最終是要靠高層政治家、中央領(lǐng)導(dǎo)率先垂范，規(guī)范行為，來帶動全社會守法、尊法、用法，從而形成一個按習(xí)近平總書記所說的“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的氛圍，真正形成法治思維和法治方式，從而對推動法治中國建設(shè)形成內(nèi)在動力。