2019年2月28日，全球短視頻應(yīng)用TikTok與美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會(Federal Trade Commission，以下簡稱FTC)宣布就調(diào)查達(dá)成和解。這意味著困擾TikTok的北美發(fā)展困局終于開始破解。2016年，F(xiàn)TC對于當(dāng)時(shí)風(fēng)靡北美的音樂短視頻APP musical.ly展開調(diào)查，懷疑其在收集未成年人信息方面存在問題。2017年11月，我國公司字節(jié)跳動收購musical.ly，2018年8月，TikTok（字節(jié)跳動旗下）和musical.ly正式合并。由此，TikTok一頭扎進(jìn)了musical.ly歷史上的這樁調(diào)查，身陷其中，至今方解套。

　　而就在周二晚間， FTC針對美國亞馬遜網(wǎng)上一家名為Cure Encapsutions的公司賣家在Amazon.com上付費(fèi)購買虛假評論的調(diào)查也落下帷幕。該公司出售一種減肥補(bǔ)充劑，F(xiàn)TC懷疑它花錢雇傭第三方機(jī)構(gòu)，為該款減肥補(bǔ)充劑產(chǎn)品在亞馬遜網(wǎng)站上撰寫發(fā)布虛假評論，從而使該產(chǎn)品在亞馬遜上的評級始終保持在4.3星以上（最高5星）。FTC在2月19日首次提起訴訟，雙方在一周內(nèi)即達(dá)成和解。這是FTC歷史上第一個(gè)對營銷商在獨(dú)立零售網(wǎng)站上使用虛假付費(fèi)評論提出質(zhì)疑的案例。

　　短短幾天，F(xiàn)TC就兩起案件的調(diào)查達(dá)成了和解。我們不僅好奇，F(xiàn)TC究竟是一個(gè)什么機(jī)構(gòu)？FTC調(diào)查針對哪些領(lǐng)域？它對中國企業(yè)的海外發(fā)展有什么樣的影響？

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　　FTC：美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會

　　美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會（(Federal Trade Commission，簡稱FTC）是執(zhí)行反壟斷和保護(hù)消費(fèi)者法律的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)。它成立于1914年，至今已逾百年。FTC的理念是發(fā)展競爭激烈、消費(fèi)者可以獲得準(zhǔn)確信息又充滿活力的經(jīng)濟(jì)。

　　FTC是唯一一個(gè)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)同時(shí)進(jìn)行消費(fèi)者保護(hù)和競爭管轄的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)。FTC追求強(qiáng)力和高效的執(zhí)法，通過和聯(lián)邦、州一級的立法機(jī)關(guān)，以及美國政府和國際政府機(jī)構(gòu)共享專業(yè)知識來加強(qiáng)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。FTC 致力于通過防止反競爭、欺騙和不公平的商業(yè)行為來保護(hù)消費(fèi)者，其途徑是增強(qiáng)消費(fèi)者的知情權(quán)和選擇權(quán)，促進(jìn)公眾對于商業(yè)競爭過程的了解，并在不給合法的商業(yè)活動帶來不當(dāng)負(fù)擔(dān)的情況下實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。

　　FTC由五名委員領(lǐng)導(dǎo)，這些委員由總統(tǒng)任命并經(jīng)參議院確認(rèn)。任期七年。委員不能全是一黨成員，不超過三人可以是同一政黨的成員?？偨y(tǒng)指定一名委員為主席。FTC的工作由消費(fèi)者保護(hù)局、競爭局、經(jīng)濟(jì)發(fā)展局執(zhí)行。

　　FTC的戰(zhàn)略目標(biāo)有三：1、 保護(hù)消費(fèi)者2、 規(guī)范競爭關(guān)系3、 提高組織績效

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　　FTC歷史上也曾被調(diào)查

　　1968年，號稱消費(fèi)者保護(hù)神的拉爾夫納德從高校招募志愿者，組建“納德戰(zhàn)士”團(tuán)體。

　　1969 年1月，納德團(tuán)隊(duì)發(fā)布了第一份調(diào)查報(bào)告，目標(biāo)正是 FTC（聯(lián)邦貿(mào)易委員會）。FTC成立于1914年，其職責(zé)本來是保護(hù)消費(fèi)者免受劣質(zhì)商品、虛假廣告、消費(fèi)欺詐的傷害，但是納德的報(bào)告認(rèn)為這個(gè)機(jī)構(gòu)“已被大企業(yè)的代理人操縱，不受政府和公民監(jiān)督的影響”，并譴責(zé)當(dāng)時(shí)充斥電視和平面廣告的暗示、虛假和欺詐信息。報(bào)告引起多方面的關(guān)注，最終導(dǎo)致國會調(diào)查和 FTC 的重大整改。

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　　FTC擁有廣泛的授權(quán)

　　美國國會通過設(shè)計(jì)出一套靈活且可漸進(jìn)演化的機(jī)制，給予FTC非常廣泛的一般監(jiān)管權(quán)力，以允許其對消費(fèi)者保護(hù)。

　　FTC的主要權(quán)力來源于《聯(lián)邦貿(mào)易委員會法》第5條——“禁止市場中不正當(dāng)或欺詐性的行為”。同時(shí)，F(xiàn)TC還從其他不同的部門法和特別法中獲得執(zhí)法授權(quán)，比如《兒童在線隱私保護(hù)法》、《公平信用報(bào)告法》以及《公平信用機(jī)會法》等等。廣泛的授權(quán)使FTC可以作出一系列影響消費(fèi)者的行為，反過來這些行為也影響了新技術(shù)和商業(yè)模式的發(fā)展。

　　比如，對于數(shù)據(jù)保護(hù)，有美國學(xué)者認(rèn)為，聯(lián)邦貿(mào)易委員會的廣泛權(quán)力是合理的，“聯(lián)邦貿(mào)易委員會不僅應(yīng)該擁有廣泛的數(shù)據(jù)保護(hù)執(zhí)法權(quán)力，還應(yīng)該更強(qiáng)有力地去行使這些權(quán)力。聯(lián)邦貿(mào)易委員會應(yīng)該更加廣泛地執(zhí)法，更快地?fù)肀Ы邮芄沧R準(zhǔn)則，并在隱私規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展中發(fā)揮更多的領(lǐng)導(dǎo)作用”。

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　　FTC調(diào)查屢見不鮮

　　由于有廣泛的授權(quán)，同時(shí)有權(quán)選擇調(diào)查對象，F(xiàn)TC的工作十分積極，平均每年有十多件調(diào)查案結(jié)案。FTC發(fā)布的2017年《隱私與數(shù)據(jù)安全保護(hù)工作報(bào)告》顯示，在涉及隱私問題上，F(xiàn)TC有 130件以上的垃圾郵件和間諜軟件案件及50件以上的一般隱私訴訟。其中涉及的公司包括聯(lián)想（Lenovo）、優(yōu)步（Uber）、環(huán)球藍(lán)聯(lián)（Blue Global）等知名企業(yè)；在公平信用方面，F(xiàn)TC針對違反《公平信用報(bào)告法》（FCRA）的公司提起了超過100個(gè)案件訴訟并獲得了超過3千萬美元的民事賠償；在金融信息安全方面，自2005年起，F(xiàn)TC已經(jīng)提起了超過30件違反《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》（GLBA）的案件。在2017年FTC則針對線上稅收預(yù)備服務(wù)提供商TaxSlayer提起了訴訟。

　　互聯(lián)網(wǎng)巨頭更是FTC的監(jiān)管目標(biāo)，可以說，幾乎有名的互聯(lián)網(wǎng)巨頭都未能逃脫FTC的五指山。2012年FTC就隱私問題與Facebook達(dá)成和解協(xié)議，同年FTC以谷歌公司違反了與政府達(dá)成的一項(xiàng)保護(hù)消費(fèi)者數(shù)據(jù)的協(xié)議為由對谷歌進(jìn)行了長達(dá)19個(gè)月的調(diào)查，最終雙方宣布和解，F(xiàn)TC對谷歌公司作出2250萬美元的罰款。這是迄今為止對科技巨頭處以的最大一筆罰款。2014年，Snapchat因?yàn)檎掌l(fā)布的合規(guī)問題遭遇FTC調(diào)查。2016年，F(xiàn)TC宣布對Uber進(jìn)行調(diào)查，雙方在2017年達(dá)成和解。2017年FTC指控 VIZIO公司非法收集觀眾數(shù)據(jù)，VIZIO公司作為世界上最大的智能電視生產(chǎn)商與銷售商，最終支付220萬美元和解費(fèi)。2017年FTC以欺詐消費(fèi)者為由對移動互聯(lián)網(wǎng)廣告公司Turn做出最終處罰。目前FTC正在對Facebook和全球最大的視頻網(wǎng)站YouTube進(jìn)行調(diào)查。

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　　隱私問題首當(dāng)其沖

　　有觀點(diǎn)認(rèn)為FTC已經(jīng)成為美國頭號隱私執(zhí)法機(jī)構(gòu)。FTC正通過隱私政策來獲得對商業(yè)互聯(lián)網(wǎng)的管轄權(quán)。換句話說，聯(lián)邦貿(mào)易委員會的行為就好像它已經(jīng)有一個(gè)將其執(zhí)法權(quán)遷移到互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的計(jì)劃，并且隱私政策一直是該計(jì)劃的核心。

　　FTC發(fā)布的2017年《隱私與數(shù)據(jù)安全保護(hù)工作報(bào)告》顯示，F(xiàn)TC采取了大量的涉及隱私問題的執(zhí)法行動，包括針對垃圾郵件（spam）、社交網(wǎng)絡(luò)（social networking）、行為廣告（behavioral advertising）、竊聽（pretexting）、間諜軟件（spyware）、p2p文件共享（peer-to-peer file sharing）以及移動設(shè)備（mobile）的行動，共涉及了130件以上的垃圾郵件和間諜軟件案件及50件以上的一般隱私訴訟。其中涉及的公司就包括聯(lián)想（Lenovo）、優(yōu)步（Uber）、環(huán)球藍(lán)聯(lián)（Blue Global）、Turn等知名企業(yè)。FTC認(rèn)為它們不正當(dāng)?shù)卦L問了消費(fèi)者的數(shù)據(jù)，包括一些敏感的個(gè)人信息，而這些行為不僅不正當(dāng)，還具有欺詐性。

　　FTC特別關(guān)注兒童隱私保護(hù)。 1998《兒童在線隱私法》（COPPA）一般需要網(wǎng)絡(luò)和App在收集13歲以下兒童的個(gè)人信息之前獲得其父母同意。自2000年以來，F(xiàn)TC已經(jīng)提起了超過20起訴訟。2013年，F(xiàn)TC更新了其規(guī)則來適應(yīng)影響兒童隱私的技術(shù)新發(fā)展，比如社交網(wǎng)絡(luò)、智能收集網(wǎng)絡(luò)訪問以及使用地理位置信息的能力。在2017年，F(xiàn)TC就COPPA的規(guī)則如何適用于收集音頻錄音提供了額外的指導(dǎo)說明，并且批準(zhǔn)了TRUSTe公司（經(jīng)營全球最大的在線隱私密封方案）根據(jù)COPPA規(guī)則修改其安全港計(jì)劃。

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　　和解結(jié)案最為常見

　　盡管FTC執(zhí)法多年，但案件幾乎全都是以和解協(xié)議收尾。也許目前FTC正在與高通公司的反壟斷訴訟是一個(gè)例外，雙方正在等待法院的判決。但即使到了現(xiàn)在，高通公司仍然希望在判決下達(dá)前與FTC達(dá)成和解，以避免法院判決損害其商業(yè)模式。有消息稱高通已經(jīng)在和解談判中取得重大進(jìn)展，可能很快就會與FTC達(dá)成協(xié)議。因?yàn)椤叭绻p方無法達(dá)成和解協(xié)議，法院可能作出的負(fù)面判決可能會威脅高通的商業(yè)模式。高通專利費(fèi)收取模式所面臨的任何政府指定限制措施，都將促使行業(yè)發(fā)生深刻變更，更會威脅高通的未來。”

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　　互聯(lián)網(wǎng)公司成為重點(diǎn)目標(biāo)

　　FTC的首要戰(zhàn)略目標(biāo)就是保護(hù)消費(fèi)者。美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會（FTC）在2017年發(fā)布“消費(fèi)者保護(hù)數(shù)據(jù)手冊”。報(bào)告指出，消費(fèi)者在網(wǎng)絡(luò)詐騙活動中遭遇的損失總額為9.05億美元。也許正因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)對消費(fèi)者生活的重要性，互聯(lián)網(wǎng)公司成為其監(jiān)管的重點(diǎn)目標(biāo)，互聯(lián)網(wǎng)巨頭更是監(jiān)管的重中之重，除前述大量對互聯(lián)網(wǎng)公司的調(diào)查外，值得一提的是正在進(jìn)行的對Facebook的二次調(diào)查。繼2011年的調(diào)查之后，2018年3月FTC開始再次對Facebook進(jìn)行調(diào)查。該調(diào)查的起因是媒體此前對Facebook卷入“劍橋分析”數(shù)據(jù)丑聞的報(bào)道?！皠蚍治觥笔且患艺巫稍児荆摴疽圆划?dāng)方式訪問了8700萬名Facebook用戶的個(gè)人數(shù)據(jù)。FTC的調(diào)查重點(diǎn)在于Facebook的行為是否違反了其與FTC在2011年達(dá)成的改進(jìn)數(shù)據(jù)隱私保護(hù)措施的協(xié)議，F(xiàn)acebook堅(jiān)稱其并未違反上述和解協(xié)議。雙方正在就罰款數(shù)額進(jìn)行談判，據(jù)稱這筆罰款高達(dá)數(shù)十億美元，這將是FTC對一家科技公司開出的有史以來最大一筆罰款。如果談判破裂，F(xiàn)TC可能會將Facebook告上法庭，可以預(yù)見到時(shí)將會是一場激烈的法律斗爭。2018年9月13日，美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會(FTC)針對互聯(lián)網(wǎng)巨頭的聽證會正式啟動，會議討論美國經(jīng)濟(jì)環(huán)境的競爭性是否減弱，以及反壟斷機(jī)構(gòu)對并購審查及反競爭行為的規(guī)制是否力有未逮。主席喬·西蒙斯在聽證會開始時(shí)表示，對更高集中度和競爭減少的擔(dān)憂“值得認(rèn)真考慮”。與此同時(shí)美國司法部(DOJ)也將召開相關(guān)會議，并決定是否對這些巨頭企業(yè)開展調(diào)查。幾天前，確切地說，就在2019年2月26日FTC宣布將成立一個(gè)特別小組監(jiān)督科技行業(yè)，調(diào)查科技巨頭的反競爭行為。FTC下屬的競爭局將抽調(diào)17名法務(wù)專員進(jìn)入特別小組。該特別小組將就與科技相關(guān)的并購審查、調(diào)查、已完成科技交易的審查進(jìn)行磋商。這是一個(gè)明確的信號，顯示出FTC對互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)管日益收緊。

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　　我國企業(yè)的應(yīng)對建議

　　由于FTC 廣泛的調(diào)查范圍和選擇調(diào)查對象的自主性，對于有意出海的中國企業(yè)來說應(yīng)當(dāng)將FTC調(diào)查以及其他國家類似調(diào)查納入風(fēng)險(xiǎn)防控因素予以高度重視，進(jìn)行深入研究，提前做好防范。比如本文一開始提到的剛剛與FTC達(dá)成和解的TikTok，它實(shí)際是抖向海外市場。由于其母公司字節(jié)跳動明確的全球化布局，其在海外的發(fā)展十分迅猛，已經(jīng)覆蓋全球150多個(gè)國家。因此與其他公司相比，類似字節(jié)跳動這樣的公司在海外發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)更高。隨著中國互聯(lián)網(wǎng)公司的迅猛發(fā)展，其在海外的擴(kuò)張更為引人注目，必須加以高度重視，決不能授人以柄。僅就FTC調(diào)查而言，中國企業(yè)至少應(yīng)當(dāng)重視以下方面：

　　1、深刻理解FTC的戰(zhàn)略目標(biāo)。

　　FTC的戰(zhàn)略目標(biāo)就是1、保護(hù)消費(fèi)者 2、規(guī)范競爭關(guān)系 3 、提高組織績效。盡管這三項(xiàng)目標(biāo)十分寬泛，但是我們從過去的案例中可以看到FTC在踐行目標(biāo)方面的行動。隨著互聯(lián)網(wǎng)社會的形成，消費(fèi)者的網(wǎng)絡(luò)權(quán)益尤其是個(gè)人信息保護(hù)成為FTC的重要工作目標(biāo)。因此，有意出海的中國企業(yè)應(yīng)當(dāng)予以高度重視，全面審核自己的產(chǎn)品與服務(wù)，否則難免吃虧。

　　2、深入研究FTC和解協(xié)議。

　　在美國，F(xiàn)TC的和解協(xié)議已經(jīng)成為科技公司關(guān)注的重要事項(xiàng)。許多公司希望通過研究和解協(xié)議來指導(dǎo)自己的經(jīng)營，因此十分重視解讀和分析FTC的和解協(xié)議、報(bào)告和執(zhí)法。有人甚至認(rèn)為FTC和解協(xié)議就好像它們就是美聯(lián)儲主席的聲明一樣重要。有觀點(diǎn)認(rèn)為，在實(shí)踐中，F(xiàn)TC隱私法學(xué)已成為美國最廣泛和最有影響力的信息隱私監(jiān)管力量——幾乎比任何隱私法規(guī)或侵權(quán)法都要重要。

　　3、追蹤掌握FTC的最新資料。

　　除了授權(quán)執(zhí)法外，F(xiàn)TC還采取了不少方式推動消費(fèi)者隱私的保護(hù)與數(shù)據(jù)的安全，而這些活動資料依據(jù)美國信息自由法是可以獲得的，這對于我國企業(yè)了解FTC執(zhí)法十分有幫助。FTC報(bào)告顯示，F(xiàn)TC舉辦大量的研討會討論新興的消費(fèi)者隱私和安全問題。從1996年開始，F(xiàn)TC已經(jīng)舉辦了50多場研討會、市政廳和圓桌會議，并通過這些會議將利益相關(guān)方聚集到一起探討隱私保護(hù)中的難題與挑戰(zhàn)；FTC還是發(fā)展與消費(fèi)者隱私和數(shù)據(jù)安全有關(guān)的政策建議的領(lǐng)導(dǎo)者。它基于獨(dú)立研究，以及研討會提議與討論，發(fā)表了近60篇關(guān)于隱私和安全的報(bào)告。等等。2018年3月20日，F(xiàn)TC發(fā)布了一篇博客，概述了企業(yè)在進(jìn)行合并前談判和盡職調(diào)查中信息交換的反壟斷風(fēng)險(xiǎn)。FTC通過對執(zhí)法實(shí)踐的總結(jié)，指出了這種信息交換可能對競爭產(chǎn)生的影響。同時(shí)，F(xiàn)TC還提出了企業(yè)在進(jìn)行合并前談判和盡職調(diào)查中信息交換時(shí)建議遵守的程序，例如為交易設(shè)立專門的清潔團(tuán)隊(duì)（clean team）并進(jìn)行監(jiān)督，以避免壟斷問題的發(fā)生。除此以外，F(xiàn)TC也在文中提供了合法獲取和提供信息的具體實(shí)例，為企業(yè)提供了切實(shí)可行的方案。這些資料對于我國企業(yè)適應(yīng)美國執(zhí)法環(huán)境十分有幫助。

　　4、放大研究FTC隱私政策

　　如前所述，保護(hù)消費(fèi)者是FTC的首要戰(zhàn)略目標(biāo)，隨著互聯(lián)網(wǎng)越來越商業(yè)化， FTC已經(jīng)越來越多地將調(diào)查權(quán)用在隱私及數(shù)據(jù)安全內(nèi)容上，開始調(diào)查各種各樣的“不公平”或“欺騙性”行為。消費(fèi)者隱私問題成為FTC的重點(diǎn)監(jiān)管領(lǐng)域。其對互聯(lián)網(wǎng)巨頭的調(diào)查幾乎都是以侵犯消費(fèi)者隱私權(quán)為突破口，尤其是未成年人個(gè)人信息保護(hù)。有意出海的中國企業(yè)必須將 FTC放在放大鏡下進(jìn)行研究，否則稍有大意就可能陷入麻煩。FTC曾發(fā)表《從安全開始，業(yè)務(wù)指南：FTC案例中得到的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)》。這些“經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)”是來自FTC調(diào)查的50個(gè)執(zhí)法行動案例的結(jié)果。該指南介紹說：“這些案例中涉及的失誤可以幫助企業(yè)改善其做法。”中國企業(yè)應(yīng)當(dāng)重視這些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，結(jié)合自身實(shí)際和國際投資環(huán)境進(jìn)行分析研究，避免影響發(fā)展大計(jì)。

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　　（作者系中國法學(xué)會研究部副主任、法學(xué)博士）