編者按：2008年9月11日是中國(guó)食品安全監(jiān)管史上影響深遠(yuǎn)的日子。值三鹿奶粉事件曝光六周年之際，中國(guó)法學(xué)會(huì)食品安全法治研究中心副主任王偉國(guó)撰文，從三鹿到福喜事件予以反思，以此作為“三鹿奶粉事件六年祭”。本文以《從三鹿到福喜事件的反思》在中國(guó)食品安全網(wǎng)全文首發(fā)(http://heilongjiang.cfsn.cn/supervision/2014-09/05/content_230102.htm)。
??? 　六年前的9月11日，對(duì)于中國(guó)的食品安全監(jiān)管而言，是一個(gè)具有深刻意義的日子：《東方早報(bào)》記者簡(jiǎn)光洲發(fā)表了《甘肅14名嬰兒疑喝“三鹿”奶粉致腎病》的報(bào)道，第一次明確將三鹿奶粉與腎病致病因素關(guān)聯(lián)起來(lái)，隨后引發(fā)輿論跟進(jìn)和問責(zé)風(fēng)暴。“三鹿奶粉事件”的主角石家莊三鹿集團(tuán)股份有限公司，作為乳品行業(yè)的“龍頭”，“帶頭”引發(fā)了中國(guó)食品安全史上負(fù)面影響最大的事件。事件不僅導(dǎo)致消費(fèi)者對(duì)國(guó)產(chǎn)乳制品信心急劇下降，而且導(dǎo)致洋奶粉大規(guī)模進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)。
　　“三鹿奶粉事件”還導(dǎo)致本計(jì)劃當(dāng)年10月份三次審議表決的《食品安全法》延至次年2月四次審議方才通過。“三鹿奶粉事件”暴露出食品監(jiān)管制度漏洞、預(yù)警機(jī)制失靈、檢驗(yàn)手段失效、報(bào)告制度形同虛設(shè)、在食品中非法添加有害物質(zhì)、事故處置不及時(shí)等嚴(yán)重問題。有鑒于此，《食品安全法》第四次審議稿從明確地方政府責(zé)任和監(jiān)管部門的監(jiān)管職責(zé)、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與評(píng)估、制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)化對(duì)食品添加劑監(jiān)管等方面進(jìn)行了針對(duì)性修改。
　　值“三鹿奶粉事件”六周年之際，回首我國(guó)食品安全史，本文著重從《食品安全法》針對(duì)性修改的實(shí)施效果予以反思。
　　1.關(guān)于食品安全監(jiān)管體制
　　《食品安全法》確立了分工負(fù)責(zé)與統(tǒng)一協(xié)調(diào)相結(jié)合，分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的食品安全監(jiān)管體制;這一體制必然導(dǎo)致職能交叉、政出多門，正因?yàn)槿绱?，立法中為進(jìn)一步改革完善食品安全監(jiān)管體制預(yù)留了空間。2010年2月，國(guó)務(wù)院成立食品安全委員會(huì)，設(shè)立了委員會(huì)辦公室，加強(qiáng)食品安全綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督指導(dǎo);2011年11月，國(guó)務(wù)院決定將由原衛(wèi)生部承擔(dān)的食品安全綜合協(xié)調(diào)、牽頭組織食品安全重大事故調(diào)查、統(tǒng)一發(fā)布重大食品安全信息等三項(xiàng)職責(zé)劃入國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室;2013年3月，國(guó)務(wù)院對(duì)食品安全監(jiān)管體制再次做出重大調(diào)整，組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局，整合食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)和職責(zé)，對(duì)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)食品安全實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。
　　我們從上述食品安全監(jiān)管體制的變革中可以明了：一方面，政府為加強(qiáng)監(jiān)管付出了巨大努力;另一方面，監(jiān)管不到位卻又周而復(fù)始，循環(huán)往復(fù)。如此一來(lái)，往往容易導(dǎo)致這類監(jiān)管異化的現(xiàn)象：盡管實(shí)際工作中監(jiān)管部門主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題的數(shù)量并不少，但大多數(shù)重大食品安全事故總是由媒體率先“爆料”，更容易吸引公眾關(guān)注，公眾也相應(yīng)地認(rèn)為監(jiān)管部門總是要慢媒體一拍。
　　可以說(shuō)，《食品安全法》實(shí)施以來(lái)，監(jiān)管體制的頂層設(shè)計(jì)不斷調(diào)整，基層執(zhí)法處于不?！罢{(diào)適”狀態(tài)，“人心惶惶、隊(duì)伍不穩(wěn)”也就在所難免。實(shí)踐中，部門之間監(jiān)管邊界不夠清晰的問題尚未得到根本解決，與食品安全監(jiān)管體制相應(yīng)的工作機(jī)制仍未健全;監(jiān)管執(zhí)法中未能按照風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)分配監(jiān)管力量和資源，大量行政資源消耗在低風(fēng)險(xiǎn)食品上;監(jiān)管技術(shù)能力不足和檢驗(yàn)資源重復(fù)配置、利用效率低的問題同時(shí)存在;部分監(jiān)管機(jī)構(gòu)尤其是基層檢驗(yàn)設(shè)備裝備落后，監(jiān)管技術(shù)力量薄弱;而一些監(jiān)管部門各自設(shè)置技術(shù)機(jī)構(gòu)，造成小而全、資源分散、重復(fù)建設(shè)、信息和數(shù)據(jù)不能共享等問題。顯然，不論是制度層面還是實(shí)踐層面，監(jiān)督執(zhí)法能否真正落實(shí)到位，就很值得思考了。比如，“福喜事件”暴露出的監(jiān)管疏漏，就讓人們?cè)俅螌?duì)政府的監(jiān)管能力提出了質(zhì)疑。根據(jù)媒體報(bào)道，此前三年間監(jiān)管部門7次檢查福喜，均未發(fā)現(xiàn)問題。
　　2.關(guān)于食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估
　　《食品安全法》專章規(guī)定了食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估制度，《食品安全法實(shí)施條例》做了配套規(guī)定。目前，已經(jīng)形成了以《食品安全法》為主體，以其行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)為配套的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估的法律體系。但是從制度運(yùn)行的實(shí)際績(jī)效來(lái)看，實(shí)踐中存在的突出問題也不容忽視：
　　分段監(jiān)管導(dǎo)致監(jiān)測(cè)評(píng)估工作交叉重疊?！妒称钒踩ā反_立的分段監(jiān)管制度帶來(lái)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估工作交叉重疊，導(dǎo)致各職能部門間存在互相推諉扯皮的現(xiàn)象，無(wú)法全程覆蓋種植、生產(chǎn)、流通、消費(fèi)各環(huán)節(jié)，難以適應(yīng)現(xiàn)代食品業(yè)態(tài)的整體性監(jiān)控要求。同時(shí)，分段監(jiān)管導(dǎo)致監(jiān)測(cè)評(píng)估信息、數(shù)據(jù)難以共享。
　　對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和食品監(jiān)督抽檢不加區(qū)別。風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)的主要目的是收集數(shù)據(jù)以制訂或修訂食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，而監(jiān)督抽檢的主要目的是發(fā)現(xiàn)不符合現(xiàn)有的食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品。
　　評(píng)估結(jié)果公開度不夠。食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定和修訂有較長(zhǎng)的周期，大量日常風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估結(jié)果長(zhǎng)期保留在數(shù)據(jù)庫(kù)中不予以公開;公布食品評(píng)估不安全的結(jié)論不夠及時(shí)，而安全結(jié)論幾乎不予公布，由此導(dǎo)致公眾產(chǎn)生認(rèn)知錯(cuò)覺，易引發(fā)食品安全信任危機(jī)。
　　缺乏食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流制度。由政府對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)測(cè)、評(píng)估、交流、管理是一個(gè)完整的體系，而《食品安全法》并未規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)交流制度，實(shí)踐中也未能開展有效的風(fēng)險(xiǎn)交流，甚至出現(xiàn)某些食品專家發(fā)言經(jīng)常引來(lái)圍攻從而形成“拋玉引磚”的現(xiàn)象。在這樣的氛圍中，公眾難以理性看待食品安全風(fēng)險(xiǎn)，他們對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知往往深受媒體報(bào)道影響。食品安全法專家曾祥華于2010年11月至2011年1月就食品安全執(zhí)法問題進(jìn)行問卷調(diào)查的結(jié)果顯示，公眾對(duì)食品安全信息的信任度，最高的是新聞媒體網(wǎng)絡(luò)，其次是專家和政府，最低的是企業(yè)。而后三者所占比例之和也不足50%。由于缺乏科學(xué)準(zhǔn)確的信息渠道，目前公眾中存在“食品恐慌”現(xiàn)象。究其原因，除了部分食品安全損害有潛伏期而人們有所擔(dān)心外，對(duì)于諸如轉(zhuǎn)基因食品等問題，公眾多數(shù)缺乏科學(xué)知識(shí)和理性態(tài)度，而政府對(duì)有關(guān)食品安全的信息又沒有做到及時(shí)全面公開，加劇了公眾的懷疑。而改變這種局面，就需要開展有效的風(fēng)險(xiǎn)交流。
　　3.關(guān)于食品安全標(biāo)準(zhǔn)
　　《食品安全法》實(shí)施以來(lái)，食品安全標(biāo)準(zhǔn)工作取得積極進(jìn)展。無(wú)論是在完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)管理制度、加快食品安全標(biāo)準(zhǔn)清理整合進(jìn)程、還是制定公布包括乳品安全、食品添加劑使用、復(fù)配食品添加劑、真菌毒素限量、預(yù)包裝食品標(biāo)簽和營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽、農(nóng)藥殘留限量以及部分食品添加劑產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)等多項(xiàng)新的食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)等諸多方面都取得較為顯著的成效。同時(shí)，食品安全標(biāo)準(zhǔn)方面也存在如下突出問題：
　　現(xiàn)有的食品標(biāo)準(zhǔn)之間存在交叉沖突。我國(guó)食品標(biāo)準(zhǔn)包括食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等。根據(jù)《食品安全法》的規(guī)定，這些標(biāo)準(zhǔn)在整合命名為食品安全標(biāo)準(zhǔn)前，是強(qiáng)制適用的。由于制定主體多、清理整合不及時(shí)等原因，不同部門之間頒布的部分標(biāo)準(zhǔn)存在不一致甚至沖突的情況。
　　對(duì)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案的理解不統(tǒng)一。根據(jù)《食品安全法》第25條的規(guī)定，企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)報(bào)省級(jí)衛(wèi)生行政部門備案。對(duì)此，實(shí)踐中各地理解不一、做法各異，實(shí)質(zhì)審查、形式審查、直接備案存檔而不審查等三種形式并存。同時(shí)，盡管從法律術(shù)語(yǔ)的本義而言，備案并不要求進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，但如果發(fā)生食品安全事故，有的紀(jì)檢監(jiān)察部門常常會(huì)以實(shí)質(zhì)審查的標(biāo)準(zhǔn)調(diào)查監(jiān)管者。另外，依《食品安全法》，對(duì)于沒有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn)的“企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”備案后，企業(yè)即可組織生產(chǎn)，而進(jìn)口無(wú)國(guó)標(biāo)的食品，需要衛(wèi)生行政部門審查許可，這顯然也有違國(guó)民待遇原則。
　　4.關(guān)于食品添加劑
　　“三鹿奶粉事件”促使《食品安全法》強(qiáng)化了對(duì)食品添加劑的嚴(yán)格監(jiān)管但是，非常令人遺憾的是，由于風(fēng)險(xiǎn)交流的嚴(yán)重缺乏，媒體專業(yè)知識(shí)顯然不足，許多年來(lái)的媒體報(bào)道將食品添加劑和非法添加物混為一談，本是非法添加物造的孽債全都讓食品添加劑背上了，即便是專家們的解釋、澄清也很難被公眾接受。
　　時(shí)間是一劑良藥。近段時(shí)間以來(lái)，總拿食品添加劑說(shuō)事實(shí)在太老套了，加上風(fēng)險(xiǎn)交流工作也在監(jiān)管部門的主導(dǎo)下取得了一些成績(jī)，媒體從業(yè)者也更加好學(xué)了并明確表明要向?qū)I(yè)化方面努力了，對(duì)食品添加劑的口誅筆伐終于消停多了。
　　當(dāng)然，這并不是說(shuō)食品添加劑監(jiān)管就不重要了。事實(shí)上，有關(guān)食品添加劑的真問題還是不少的：食品添加劑經(jīng)營(yíng)許可立法不完善?！妒称钒踩ā返?3條規(guī)定，申請(qǐng)食品添加劑生產(chǎn)許可的條件、程序，按照國(guó)家有關(guān)工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理的規(guī)定執(zhí)行。該規(guī)定忽略了現(xiàn)代食品生產(chǎn)的重要技術(shù)特征，沒有注意到食品添加劑是現(xiàn)代食品工業(yè)不可或缺的重要物品，同時(shí)產(chǎn)品更新?lián)Q代速度很快。因此，不能將食品添加劑簡(jiǎn)單等同于工業(yè)產(chǎn)品，而應(yīng)作為特殊品種管理，實(shí)行單獨(dú)許可。
　　食品添加劑的規(guī)制主體過窄?！妒称钒踩ā返?6條規(guī)定了食品生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)依照食品安全標(biāo)準(zhǔn)使用食品添加劑，義務(wù)主體僅限于生產(chǎn)者。但實(shí)踐中食品添加劑的違法使用在流通領(lǐng)域、餐飲行業(yè)具有相當(dāng)市場(chǎng)，食品銷售、餐飲服務(wù)均有可能非法使用、濫用食品添加劑。依現(xiàn)行《食品安全法》，對(duì)經(jīng)營(yíng)者非法使用食品添加劑的行為追究法律責(zé)任，就會(huì)發(fā)生困難。對(duì)此，我們注意到，《食品安全法》修訂草案已將經(jīng)營(yíng)者增加為規(guī)制的主體(詳見第59條)。
　　5.關(guān)于食品召回制度
　　《食品安全法》第53條對(duì)食品召回制度作了規(guī)定。2012年6月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國(guó)家食品安全監(jiān)管體系“十二五”規(guī)劃》中對(duì)食品召回制度提出具體要求。各地也相繼出臺(tái)地方性法規(guī)，進(jìn)行了適合本行政區(qū)域的細(xì)化規(guī)定。與此同時(shí)，也存在如下突出的問題：
　　食品召回主體局限于食品生產(chǎn)者，經(jīng)營(yíng)者只是協(xié)助性的?！妒称钒踩ā返?3條主要規(guī)定了生產(chǎn)者主動(dòng)召回的義務(wù)，銷售者只負(fù)有協(xié)助性的義務(wù)，不利于激勵(lì)銷售者履行召回義務(wù)。其實(shí)，銷售者確立為食品召回義務(wù)主體已經(jīng)是國(guó)際通例。食品召回信息平臺(tái)未建立。時(shí)至今日，國(guó)家尚未建立食品召回信息平臺(tái)，消費(fèi)者無(wú)法從官方信息平臺(tái)獲取食品召回信息。
　　食品召回模式不能有效應(yīng)對(duì)我國(guó)現(xiàn)實(shí)。我國(guó)的立法采取與發(fā)達(dá)國(guó)家相類模式，將生產(chǎn)者主動(dòng)召回作為食品召回的主要模式。但發(fā)達(dá)國(guó)家以主動(dòng)召回為主有以下前提，那就是社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)系統(tǒng)完善，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)規(guī)模比較大，公民自我保護(hù)意識(shí)強(qiáng)，社會(huì)監(jiān)督制度健全，有足夠的社會(huì)力量監(jiān)督食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)是否召回并銷毀了存在安全隱患的食品。目前我國(guó)還不具備這些條件。典型的比如，三鹿奶粉事件、雙匯瘦肉精事件、上海染色饅頭事件、鎘大米事件、雅樂因米粉事件等，無(wú)一家企業(yè)主動(dòng)召回其存在安全風(fēng)險(xiǎn)的食品。
　　召回后續(xù)處理不到位。雖然在《食品安全法》第53條第2款規(guī)定企業(yè)進(jìn)行后續(xù)處理后，應(yīng)將食品召回和處理情況向縣級(jí)以上質(zhì)量監(jiān)督部門報(bào)告，但是實(shí)踐中通常是依靠企業(yè)自律來(lái)完成。有的企業(yè)為了節(jié)約成本，擅自選用成本較為低廉的方式進(jìn)行，為食品安全問題復(fù)發(fā)埋下了隱患。
　　6.關(guān)于食品檢驗(yàn)制度
　　《食品安全法》第57-61條規(guī)定了食品檢驗(yàn)制度，第62、64、65、68和69條對(duì)進(jìn)出口食品檢驗(yàn)做了規(guī)定。《食品安全法實(shí)施條例》設(shè)專章對(duì)食品的檢驗(yàn)做了更為具體的規(guī)定。食品檢驗(yàn)制度的實(shí)施，在為保障食品安全發(fā)揮了積極作用的同時(shí)，也暴露出不少突出問題：
　　抽檢成為監(jiān)管的主要手段。自“三鹿奶粉事件”以來(lái)，國(guó)家對(duì)乳制品的監(jiān)管就成為重中之重，而主要方式就是抽檢。但是以抽檢或送檢為核心手段的監(jiān)管，不能有效發(fā)現(xiàn)問題。源頭和過程監(jiān)管嚴(yán)重不足。重視終端產(chǎn)品的檢測(cè)，輕視過程和行為的控制，是很多食品安全事件爆發(fā)的重要因素。食品安全監(jiān)管是一個(gè)系統(tǒng)性工程，任何環(huán)節(jié)都有可能影響到最終的監(jiān)管績(jī)效，缺乏過程控制，以抽樣、檢測(cè)為主的食品安全監(jiān)管模式不能根本解決問題。
　　7.關(guān)于食品安全事故的處置
　　根據(jù)《食品安全法》的要求，各省相繼出臺(tái)了與食品安全事故應(yīng)急預(yù)案相關(guān)的規(guī)章或規(guī)范性文件，我國(guó)已基本形成了重大食品安全事故應(yīng)急預(yù)案的完備體系。當(dāng)前，食品安全處置制度的不足，主要體現(xiàn)為：
　　應(yīng)急預(yù)案不能適應(yīng)保障食品安全的準(zhǔn)確性、時(shí)效性要求，各級(jí)預(yù)案內(nèi)容重合度高，沒有很好地體現(xiàn)中央與地方在事故范圍、職權(quán)運(yùn)作、地域特點(diǎn)等方面的區(qū)別，同時(shí)，疏于預(yù)案演練，缺乏必要的應(yīng)急經(jīng)驗(yàn);瞞報(bào)、謊報(bào)、延誤情況嚴(yán)重;流行病學(xué)調(diào)查難以有效開展，由于疾控機(jī)構(gòu)沒有執(zhí)法權(quán)，無(wú)法進(jìn)入食品安全事故現(xiàn)場(chǎng)，更無(wú)權(quán)對(duì)問題食品和相關(guān)人員采取措施，疾控機(jī)構(gòu)也難以到生產(chǎn)加工現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查取證，這都使得流行病學(xué)調(diào)查通常流于形式。
　　8.關(guān)于監(jiān)管法律責(zé)任
　　《食品安全法》第5條確立了地方政府對(duì)于食品安全負(fù)總責(zé)的制度。通過屬地管轄強(qiáng)化食品安全風(fēng)險(xiǎn)控制，符合食品安全監(jiān)管快速反應(yīng)的治理要求，有利于充分發(fā)揮地方政府的作用、形成監(jiān)管合力。這一制度實(shí)施以來(lái)，在確保食品安全監(jiān)管責(zé)任落到實(shí)處方面，發(fā)揮了積極作用，但實(shí)施中也暴露出的突出問題也不容回避：
　　食品安全績(jī)效考核機(jī)制失靈，未建立起鼓勵(lì)發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的食品安全監(jiān)管激勵(lì)機(jī)制?！妒称钒踩ā芬?guī)定了記大過、降級(jí)、撤職或者開除四種行政責(zé)任方式?！缎谭ㄐ拚?八)》(2011)也專門增設(shè)了食品安全監(jiān)管瀆職罪。為了落實(shí)相關(guān)法律規(guī)定，追究監(jiān)管者的瀆職責(zé)任，地方政府建立相應(yīng)的績(jī)效管理機(jī)制，紀(jì)檢監(jiān)察部門也建立了責(zé)任追究機(jī)制，這些舉措如同懸在頭上的“利劍”，使一線監(jiān)管者的神經(jīng)長(zhǎng)期處于“戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢、如履薄冰”的狀態(tài)。與此同時(shí)，存在即使盡了監(jiān)管職責(zé)但只要“出了事”仍然認(rèn)定失職的思維，因此績(jī)效管理的核心指標(biāo)以“不出事”和“重追責(zé)”為導(dǎo)向，這些旨在促進(jìn)政府履職的制度設(shè)計(jì)，在實(shí)際工作中就異化成反向激勵(lì)機(jī)制，即食品安全監(jiān)管者往往以不出事、不擔(dān)責(zé)作為主要目標(biāo)，從而喪失了在食品安全監(jiān)管中積極作為、主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題、上報(bào)問題、解決問題的動(dòng)力。
　　近些年來(lái)曝光的食品安全事件表明，某些監(jiān)管部門推卸責(zé)任，“交叉管理無(wú)人真管”、“共同監(jiān)管等于都不監(jiān)管”、監(jiān)管的手段缺乏、監(jiān)管“馬后炮”等問題大量存在。一些監(jiān)管部門自稱“不歸我管”的行政不作為，助長(zhǎng)了長(zhǎng)期以來(lái)食品行業(yè)的市場(chǎng)失序、道德失范，甚至存在“養(yǎng)魚執(zhí)法”的現(xiàn)象。對(duì)此，如果不是發(fā)生全國(guó)性影響的事件，多數(shù)情況下任由地方行政機(jī)關(guān)自由裁量事實(shí)，自我認(rèn)定責(zé)任，問責(zé)效果并不夠理想。
　　對(duì)此，必須尋求強(qiáng)化監(jiān)管者法律責(zé)任與激勵(lì)監(jiān)管者積極作為之間的平衡點(diǎn)。不僅要在法律責(zé)任中規(guī)定追究責(zé)任的情形，還要明確列舉不予追究責(zé)任的情形，注重形成正向激勵(lì)機(jī)制， 避免激勵(lì)機(jī)制扭曲帶來(lái)的卸責(zé)推諉。
　　9.關(guān)于記者暗訪
　　從六年前的“三鹿奶粉事件”到六年后的“福喜事件”，不難發(fā)現(xiàn)，作為一部極具針對(duì)性的法律，《食品安全法》的實(shí)施效果并不樂觀。就在《食品安全法》修訂草案征求公眾意見期間，“福喜事件”的曝光，似乎讓人們發(fā)現(xiàn)了解決食品安全問題的奇招：記者暗訪+“吹哨人”制度入法。
　　就記者暗訪而言，據(jù)東方衛(wèi)視報(bào)道，記者臥底兩個(gè)多月發(fā)現(xiàn)，上海福喜食品有限公司通過過期食品回鍋重做、更改保質(zhì)期標(biāo)印等手段加工過期劣質(zhì)肉類，再將生產(chǎn)的麥樂雞塊、牛排、漢堡肉等售給肯德基、麥當(dāng)勞、必勝客等大部分快餐連鎖店。這一事件給人的強(qiáng)烈印象是，內(nèi)部人爆料和媒體暗訪乃是揭露食品安全問題的有效途徑，媒體暗訪的積極作用得到了官方的認(rèn)可，政府部門也沒有把媒體當(dāng)作攪局添亂的，而是旗幟鮮明地提出要“保護(hù)媒體、保護(hù)記者、保護(hù)舉報(bào)人”;記者們冒著個(gè)人危險(xiǎn)深入違法現(xiàn)場(chǎng)的職業(yè)精神也得到了社會(huì)的褒揚(yáng)。與此同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)交流專家鐘凱以“‘福喜暗訪組’，福兮?禍兮?”一文，從媒體報(bào)道的倫理學(xué)問題、記者的職業(yè)操守及報(bào)道的專業(yè)性等方面進(jìn)行了反思，提醒媒體應(yīng)該更加審慎的做報(bào)道，而不是“只相信自己的眼睛”，多聽聽行業(yè)人士的意見，盡可能避免產(chǎn)生不必要的負(fù)面影響和可能的法律糾紛。
　　10.關(guān)于“吹哨人”
　　此次“福喜事件”是由內(nèi)部人提供線索、媒體暗訪曝光的。由此，推動(dòng)“吹哨人”制度入《食品安全法》，成為熱議的話題。這與兩方面因素有關(guān)：
　　一方面，已經(jīng)實(shí)行的有獎(jiǎng)舉報(bào)制度成效不明顯。2011年7月，國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室下發(fā)《關(guān)于建立食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的指導(dǎo)意見》(食安辦[2011]25號(hào))，提出了全環(huán)節(jié)、全品種、全部門建立食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度。目前，全國(guó)幾乎所有的省份都出臺(tái)了本地食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)的相關(guān)規(guī)定。就實(shí)際運(yùn)行情況看，效果并不顯著。舉報(bào)問題多與食品安全關(guān)系不大，且有獎(jiǎng)舉報(bào)主要成為職業(yè)打假人謀利的手段。這與獎(jiǎng)金設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)較低、舉報(bào)人保護(hù)機(jī)制不健全等有關(guān)，也與普通消費(fèi)者難以發(fā)現(xiàn)真正的問題有關(guān)。
　　另一方面，由于最了解內(nèi)情和最容易發(fā)現(xiàn)問題的是行業(yè)內(nèi)的職工，歐美很多國(guó)家立法確立了“吹哨人”制度，靠?jī)?nèi)部員工在第一時(shí)間、第一地點(diǎn)察覺問題，吹響哨聲，制止問題。“吹哨人”制度在國(guó)外確實(shí)是一項(xiàng)有效的食品安全監(jiān)管措施。但是，這一在國(guó)外行之有效的制度能否成為我國(guó)的“靈丹妙藥”，也有專家表示了懷疑。一方面建立該制度的國(guó)家都有相關(guān)配套機(jī)制，如美國(guó)對(duì)“吹哨人”予以重獎(jiǎng)，獎(jiǎng)勵(lì)直接來(lái)自于罰金，設(shè)立了專門的保護(hù)機(jī)構(gòu)，對(duì)舉報(bào)人予以特殊的保護(hù)，包括整容、更改住址甚至移民。而這些機(jī)制特別是對(duì)舉報(bào)人保護(hù)的舉措，我們國(guó)家目前難以采取。另一方面，美歐等國(guó)家雖有“吹哨人”制度，但這些國(guó)家的食品安全風(fēng)險(xiǎn)也不小。對(duì)此，食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)審評(píng)委員會(huì)委員、食品安全博士楊明亮指出，食品安全是全球性的重大公共衛(wèi)生問題，也是復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題，不能過高地指望“吹哨人”制度。
　　作為一家美國(guó)獨(dú)資企業(yè)，“福喜事件”的主角上海福喜食品有限公司，與“三鹿奶粉事件”的主角三鹿集團(tuán)公司一樣，都具備規(guī)?；⒓s化、標(biāo)準(zhǔn)化的生產(chǎn)方式，這本被當(dāng)作經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然方向。但是，現(xiàn)實(shí)表明：這樣的方式也不保險(xiǎn)!
　　身處《食品安全法》修訂的重要時(shí)刻，我們?nèi)滩蛔∫獑枺旱降子袥]有可能從根本上改變食品安全治理令人無(wú)奈的局面呢?
　　答案是：有。那就是社會(huì)共治、“組合拳”應(yīng)對(duì)。
　　11.關(guān)于社會(huì)共治
　　社會(huì)共治是此次修法新增的一個(gè)重要原則，也是一個(gè)亮點(diǎn)。其中，《食品安全法》修訂草案向全社會(huì)公開征求意見，這本身就是社會(huì)共治的重要體現(xiàn)。但是，透過兩份征求意見稿修訂說(shuō)明的差別，我們能夠感覺到立法機(jī)構(gòu)之間達(dá)成共識(shí)也非易事。
　　國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局報(bào)送國(guó)務(wù)院法制辦的《食品安全法(修訂草案送審稿)》的修訂說(shuō)明(以下簡(jiǎn)稱“送審稿修訂說(shuō)明”)，對(duì)社會(huì)共治具體列舉了三方面的舉措：第一，建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流制度。第二，食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)評(píng)審委員會(huì)應(yīng)當(dāng)有食品行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)的代表。第三，國(guó)家將食品安全知識(shí)納入國(guó)民教育等。
　　而國(guó)務(wù)院報(bào)送全國(guó)人大常委會(huì)的《食品安全法(修訂草案)》 的修訂說(shuō)明(以下簡(jiǎn)稱“修訂草案說(shuō)明”)，針對(duì)社會(huì)共治所列舉的三方面舉措與“送審稿修訂說(shuō)明”毫無(wú)交集：一是規(guī)定食品安全有效舉報(bào)制度。此內(nèi)容在“送審稿修訂說(shuō)明”中是作為創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制方式的第五項(xiàng)舉措列舉，具體表述有變化。二是規(guī)范食品安全信息發(fā)布(此內(nèi)容在“送審稿修訂說(shuō)明”中是作為創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制方式的第六項(xiàng)舉措列舉的)，具體表述有一定的變化。三是增設(shè)食品安全責(zé)任保險(xiǎn)制度。此內(nèi)容在“送審稿修訂說(shuō)明”中是作為強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任落實(shí)的第五項(xiàng)舉措。但是由“應(yīng)當(dāng)”投保改為了“鼓勵(lì)”和“支持”。
　　通過對(duì)比上述差異，可得出些許結(jié)論：一是“修訂草案”沒有保留“送審稿”關(guān)于納入國(guó)民教育的規(guī)定。二是“修訂草案說(shuō)明”沒有再提風(fēng)險(xiǎn)交流制度，其原因從兩個(gè)征求意見稿的對(duì)照中似乎可以窺探些端倪。相較“送審稿”，“修訂草案”對(duì)風(fēng)險(xiǎn)交流的規(guī)定明顯弱化了。這使人對(duì)社會(huì)共治的誠(chéng)意產(chǎn)生了不小的懷疑。三是“修訂草案說(shuō)明”將食品安全責(zé)任保險(xiǎn)作為社會(huì)共治的舉措之一，有些牽強(qiáng)，更何況相較于“送審稿”，其對(duì)責(zé)任保險(xiǎn)制度的規(guī)定也明顯弱化了。四是關(guān)于信息發(fā)布的規(guī)范，其實(shí)相關(guān)規(guī)定也是當(dāng)前備受爭(zhēng)議的內(nèi)容。人們從中感受到的不是共同治理而是以信息掌控為主的單方管理。
　　兩相對(duì)照，所謂體現(xiàn)食品安全社會(huì)共治的舉措，就很令人困惑了。盡管“修訂草案”提出了社會(huì)共治，但是字里行間給人的印象是：一方面鼓勵(lì)媒體監(jiān)督，希望公眾參與，另一方面則嚴(yán)格控制信息發(fā)布并設(shè)立信息發(fā)布審查機(jī)制。
　　那么，真正體現(xiàn)社會(huì)共治理念的舉措該是什么呢?國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局法制司司長(zhǎng)徐景和的闡釋興許是令人贊許的答案：
　　食品安全社會(huì)治理的理念需要有效的制度機(jī)制加以深化。一是建立風(fēng)險(xiǎn)交流制度。食品安全監(jiān)督管理部門、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照科學(xué)、客觀、公開的原則，組織食品企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、新聞媒體、消費(fèi)者等開展食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流，分析食品安全問題產(chǎn)生的原因，研究解決問題的對(duì)策。二是建立多元參與機(jī)制。食品行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)等，可以積極參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定、食品安全公益宣傳、食品安全社會(huì)監(jiān)督等工作。三是建立社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制。食品安全行業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)機(jī)構(gòu)可以參與食品安全評(píng)價(jià)、考核、培訓(xùn)等工作。
　　“三鹿奶粉事件”過去四年之后，有研究者從市場(chǎng)與國(guó)家監(jiān)管的關(guān)系角度進(jìn)行了反思：三鹿事件留給我們的深刻教訓(xùn)是，真正的公平競(jìng)爭(zhēng)不能從市場(chǎng)本身得到，國(guó)家監(jiān)管也只是它的必要而非充分條件。如此，問題的關(guān)鍵之一便轉(zhuǎn)到國(guó)家能力上來(lái)。只有能夠充分代表社會(huì)各方利益的執(zhí)政者，才能超越既得利益集團(tuán)的、地方的和中央的利益，杜絕企業(yè)家精神的墮落和公權(quán)力的尋租，引導(dǎo)優(yōu)良的公民道德和職業(yè)倫理的形成，真正捍衛(wèi)平等的競(jìng)爭(zhēng)。(詳見法學(xué)博士李斯特的學(xué)術(shù)論文：《超越“自由市場(chǎng)”與“監(jiān)管國(guó)家”》，載《交大法學(xué)》2013年第2期)
　　從這樣的結(jié)論引申開來(lái)，我們認(rèn)為，食品安全法治的實(shí)現(xiàn)不僅要有能夠充分代表社會(huì)各方利益的執(zhí)政者，還要有充分代表各方利益的立法者。
　　因此，實(shí)現(xiàn)食品安全社會(huì)共治，必須首先在立法階段就要真心實(shí)意地落實(shí)到位。這也是食品安全治理的重要源頭——法制源頭。
　　12.關(guān)于“組合拳”應(yīng)對(duì)
　　從《食品安全法》修訂草案來(lái)看，要從根本上扭轉(zhuǎn)乾坤，還需在立法觀念與立法技術(shù)方面進(jìn)一步深化與提升，特別是，針對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段食品安全事件人為故意因素主導(dǎo)的特點(diǎn)，要更加注重運(yùn)用“組合拳有效”實(shí)施精準(zhǔn)有效的打擊。此次修訂草案提出了“建立最嚴(yán)格的食品安全監(jiān)管制度”的原則，而體現(xiàn)這一原則的主要是規(guī)定了許多更加嚴(yán)厲的處罰措施，如大大增加了罰款的倍數(shù)等。我們認(rèn)為，對(duì)此必須綜合運(yùn)用各種“法器”予以應(yīng)對(duì)。其中，有兩招必須加以注重運(yùn)用：
　　強(qiáng)化聲譽(yù)處罰。食品安全法對(duì)于財(cái)產(chǎn)罰和從業(yè)資格罰皆有明確規(guī)定，但對(duì)于聲譽(yù)罰體現(xiàn)得不夠，實(shí)際工作中運(yùn)用得也很不到位。中國(guó)的食品安全執(zhí)法狀況表明，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，特別是那些大型企業(yè)，通常對(duì)于罰款是無(wú)所畏懼的，甚至有些“喜歡”：一旦出了事，希望以罰款“了事”。事實(shí)上，一線執(zhí)法者也深明此道，所以現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)“養(yǎng)魚執(zhí)法”，就不僅不足為奇而且是皆大歡喜之事了。面對(duì)如此情狀，聲譽(yù)罰才是有奇效的招數(shù)，特別是對(duì)那些大型食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)而言，是可直指其“命門”的一招。
　　聲譽(yù)罰的基礎(chǔ)在于信息。如果企業(yè)制售有毒有害食品的信息在消費(fèi)者中迅捷高效流動(dòng)，形成強(qiáng)有力的聲譽(yù)機(jī)制，那么來(lái)自聲譽(yù)的懲罰將極大地作用于企業(yè)的無(wú)數(shù)個(gè)未來(lái)交易機(jī)會(huì)，進(jìn)而決定企業(yè)及其品牌的存亡。
　　微生物技術(shù)、化工合成技術(shù)的發(fā)展，使得越來(lái)越多的食品進(jìn)入信任品的范圍。如果沒有專業(yè)檢測(cè)技術(shù)的支持，其質(zhì)量在消費(fèi)以后也無(wú)法準(zhǔn)確判斷，只能以產(chǎn)品以外的其他因素形成消費(fèi)者內(nèi)心確信的，就屬于信息學(xué)上的信任品。在信息不足的條件下，越是具有廣告影響力的食品企業(yè)，越容易受到消費(fèi)者的信賴。而食品企業(yè)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)地位也是導(dǎo)致消費(fèi)者認(rèn)知錯(cuò)誤的一個(gè)重要因素。消費(fèi)者容易把龍頭企業(yè)的社會(huì)地位標(biāo)簽當(dāng)成消費(fèi)決策的重要指引，在地位標(biāo)簽與質(zhì)量安全之間建立起大致的因果關(guān)聯(lián)。然而這種因果鏈條非常脆弱——“三鹿奶粉事件”的主角就曾是我國(guó)三大乳業(yè)集團(tuán)之一，而“福喜事件”的主角是為眾多國(guó)際知名快餐連鎖店提供產(chǎn)品的知名美國(guó)獨(dú)資企業(yè)。具有信任品特征的食品與日俱增，不僅嚴(yán)重削弱了消費(fèi)者自我保護(hù)的能力，也大大加重了安全監(jiān)管的執(zhí)法負(fù)荷，導(dǎo)致問題食品查處概率降低，“機(jī)會(huì)型違法”不可避免地成為常態(tài)。
　　對(duì)此，有法學(xué)專家指出：應(yīng)當(dāng)以食品安全信用檔案為中心，建立全程整合信息生產(chǎn)—分級(jí)—披露—傳播—反饋的法律制度系統(tǒng)，確保企業(yè)違法信息迅速進(jìn)入公眾的認(rèn)知結(jié)構(gòu)，為消費(fèi)者及時(shí)啟動(dòng)聲譽(yù)罰奠定基礎(chǔ)。(詳見西南財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授吳元元的學(xué)術(shù)論文：《信息基礎(chǔ)、聲譽(yù)機(jī)制與執(zhí)法優(yōu)化——食品安全治理的新視野》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第6期)
　　《食品安全法》實(shí)施以來(lái)，食品安全監(jiān)管信息發(fā)布并不及時(shí)，更無(wú)統(tǒng)一平臺(tái)?！妒称钒踩ā沸抻啿莅鸽m然提出建立統(tǒng)一發(fā)布信息平臺(tái)，但又對(duì)食品安全信息的發(fā)布進(jìn)行了更多的管控。對(duì)此，食品安全法專家高秦偉指出：沒必要作出如此規(guī)定。如果一些單位與個(gè)人違法發(fā)布，依照相關(guān)法律追究就可以了。《食品安全法》的重點(diǎn)在于政府的食品安全信息公開，只要政府做好了，謠言就不攻自破。關(guān)鍵還是在于政府食品安全信息公開要及時(shí)。
　　明確追究明知故犯從業(yè)人員的刑事責(zé)任?！妒称钒踩ā返?8條規(guī)定了違反食品安全法應(yīng)承擔(dān)的刑事責(zé)任，但不涉及具體的罪名內(nèi)容。對(duì)相關(guān)刑事責(zé)任的追究，必須結(jié)合刑法及相關(guān)司法解釋的規(guī)定進(jìn)行。為了貫徹落實(shí)《食品安全法》，2011年《刑法修正案(八)》對(duì)生產(chǎn)銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品罪、生產(chǎn)銷售有毒、有害食品罪等犯罪的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、量刑幅度等進(jìn)行了修訂。這些犯罪的主體可以是個(gè)人也可以是單位。而對(duì)于各類單位犯罪，法律規(guī)定的是追究“直接負(fù)責(zé)的主管人員”和“其他直接責(zé)任人員”的責(zé)任。對(duì)“其他直接責(zé)任人員”的認(rèn)定較為復(fù)雜，但司法實(shí)踐的通常理解和做法是，對(duì)于受單位領(lǐng)導(dǎo)指派或奉命而參與實(shí)施了一定犯罪行為的人員，一般不作為直接責(zé)任人員追究刑事責(zé)任。這種理解與做法適用于我國(guó)當(dāng)前的食品領(lǐng)域就非常容易出現(xiàn)負(fù)面效果，使得非法添加或者違反食品安全標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)的行為得不到有效遏制。許多生產(chǎn)一線的從業(yè)人員明知生產(chǎn)食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)、甚至有毒有害，但仍然不管不顧，甚至戲稱“反正吃不死人”或“反正我是不吃的”。雖然其基于勞動(dòng)關(guān)系或雇傭關(guān)系處于受支配地位，這些直接從業(yè)人員實(shí)際起的作用并不小。對(duì)此，有必要參照《公務(wù)員法》第五十四條關(guān)于“公務(wù)員執(zhí)行明顯違法的決定或者命令的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任”的規(guī)定精神，對(duì)于雖然有領(lǐng)導(dǎo)或主管授意、但本人明知不可為而為之的食品生產(chǎn)一線從業(yè)人員，仍然要按共同犯罪追究刑事責(zé)任。至于量刑可以輕于“直接負(fù)責(zé)的主管人員”。
　　同時(shí)，要賦予從業(yè)人員拒絕從事有違食品安全生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為的合法權(quán)利，對(duì)于有證據(jù)證明行使過拒絕權(quán)的，可以免予從業(yè)人員刑事處分。
　　當(dāng)然，提出這一建議的同時(shí)，我們也必須正視食品行業(yè)從業(yè)人員素質(zhì)不高的現(xiàn)實(shí)。與其他行業(yè)相比，食品行業(yè)從業(yè)人員素質(zhì)相對(duì)較低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)從事農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的人中，文盲和小學(xué)文化程度者約占40%;食品工業(yè)和餐飲從業(yè)人員中，85%以上是受教育水平相對(duì)較低的進(jìn)城務(wù)工人員。從業(yè)人員缺乏法律意識(shí)和專業(yè)技能，也加大了違法違規(guī)的概率。因此，我們不能“不教而誅”，必須將對(duì)從業(yè)人員的法律知識(shí)培訓(xùn)與專業(yè)技能培訓(xùn)提高到同等重要的地位。
　　隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化列入全面深化改革總目標(biāo)的重要內(nèi)容，食品安全法治的現(xiàn)代化也必然地提到議事日程，成為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要突破口。同樣令人歡欣鼓舞的是，習(xí)近平8月18日主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第四次會(huì)議強(qiáng)調(diào)要“引導(dǎo)廣大干部群眾共同為改革想招、一起為改革發(fā)力。”
　　我們也注意到，有些熱心食品安全治理的人士以實(shí)際行動(dòng)響應(yīng)這一號(hào)召，參與發(fā)起了“福喜事件與中國(guó)食品安全難題破解之道”學(xué)術(shù)研討活動(dòng)。許多人士從多角度提出了對(duì)策建議。此次《食品安全法》修改，如果能夠貫徹落實(shí)好習(xí)近平同志的講話精神，真正集思廣益，切實(shí)體現(xiàn)社會(huì)共治理念，則食品安全治理的“天問”或許會(huì)有令人滿意的答案。
　　讓我們拭目以待!