安全與發(fā)展：全球公共衛(wèi)生危機(jī)下的貿(mào)易限制措施規(guī)制研究

【中國(guó)法治國(guó)際論壇(2021)主題征文】

內(nèi)容提要 ：新冠肺炎疫情下，各國(guó)政府出于公共衛(wèi)生安全考慮，推行大量貿(mào)易限制措施，這些措施不可避免地呈現(xiàn)效力外溢狀態(tài)。保護(hù)國(guó)民生命健康安全屬于國(guó)家行政權(quán)自治范疇，但與貿(mào)易自由化的國(guó)際遵循之間存在明顯張力。貿(mào)易自由化遭遇巨大逆流，世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇艱難曲折。為走出困境，實(shí)現(xiàn)保護(hù)人類(lèi)生命健康安全與推進(jìn)貿(mào)易自由化之間的平衡，需要推動(dòng)WTO改革與完善，建立國(guó)際貿(mào)易治理框架下的公共健康措施治理架構(gòu)、治理規(guī)則，將公共衛(wèi)生法治理念融入國(guó)際貿(mào)易法治框架，合理規(guī)制貿(mào)易限制措施，推動(dòng)構(gòu)建有利于實(shí)現(xiàn)全球發(fā)展利益和公共健康的國(guó)際貿(mào)易法治體系。

關(guān)鍵詞：新冠疫情 ?貿(mào)易限制措施 ??貿(mào)易自由化 ??公共衛(wèi)生法 ??WTO改革

　　

　　一、問(wèn)題的提出

　　新冠肺炎疫情（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“新冠疫情”或“疫情”）是一場(chǎng)全球公共衛(wèi)生安全危機(jī)。疫苗是人類(lèi)戰(zhàn)勝傳染病的重要工具，然而隨著新冠病毒變異毒株的不斷出現(xiàn)，新冠病毒變異仿佛在與人類(lèi)疫苗研發(fā)賽跑，全球出現(xiàn)大量“突破感染”（breakthrough ?infections）病例。近期有研究顯示，在全球根除新冠病毒比脊髓灰質(zhì)炎可行，但比消滅天花的可行性小很多。為了應(yīng)對(duì)新冠疫情，人類(lèi)在大面積接種新冠疫苗以形成免疫屏障的同時(shí)，各種PHSM，即國(guó)家當(dāng)局為控制疾病傳播而采取的公共衛(wèi)生和社會(huì)措施必不可少。這其中，包含了各國(guó)政府出于公共衛(wèi)生安全考慮，出臺(tái)的大量貿(mào)易限制措施，這些措施呈現(xiàn)出不可避免的效力外溢狀態(tài)。危機(jī)管理（emergency ?management），就是“應(yīng)用科學(xué)、技術(shù)、規(guī)劃與管理，應(yīng)對(duì)能造成大量人員傷亡、帶來(lái)嚴(yán)重財(cái)產(chǎn)損失、擾亂社會(huì)生活秩序的極端事件”。公共危機(jī)因具有突然發(fā)生或迫在眉睫、重大損害或結(jié)果不確定等特點(diǎn)，可以采取超越常規(guī)決策程序的應(yīng)急處理措施。如果公眾認(rèn)為這些措施是必要的，那么對(duì)緊急狀態(tài)下應(yīng)急措施的依從度均較高。隨著疫情防控進(jìn)程的推進(jìn)，人類(lèi)對(duì)新冠肺炎這一新發(fā)傳染病的認(rèn)識(shí)也在從“不知知”到“知不知”中不斷深入。疫情防控由殲滅戰(zhàn)變?yōu)槌志脩?zhàn)，人類(lèi)社會(huì)已被深刻改變。各國(guó)為應(yīng)對(duì)疫情采取的貿(mào)易限制措施可能由臨時(shí)性轉(zhuǎn)為常態(tài)化，即便是進(jìn)入了后疫情時(shí)代，我們?nèi)匀豢梢钥吹饺蚬残l(wèi)生危機(jī)正在對(duì)國(guó)際貿(mào)易產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，正在引發(fā)國(guó)際貿(mào)易規(guī)則的變革。

　　保護(hù)國(guó)民生命健康安全是國(guó)家義務(wù)，是各國(guó)政府核心職責(zé)，屬于國(guó)家行政權(quán)自治范疇，但與保護(hù)國(guó)際貿(mào)易的國(guó)際規(guī)則之間存在明顯張力。各國(guó)應(yīng)對(duì)新冠疫情的理念不同、所處的抗疫狀態(tài)不同、采取的防控措施不同：疫情發(fā)生初期，未發(fā)現(xiàn)疫情的國(guó)家紛紛出臺(tái)貿(mào)易限制措施，防控病毒輸入；隨著抗疫進(jìn)程深入，本土疫情得到有效控制的國(guó)家和地區(qū)需要采取貿(mào)易限制措施保護(hù)疫情防控成果；即使在基本形成免疫屏障情況下，也要采取措施防止變異病毒輸入。貿(mào)易限制措施與疫情蔓延呈現(xiàn)膠著反復(fù)的態(tài)勢(shì)，嚴(yán)重影響了國(guó)際貿(mào)易的發(fā)展。面對(duì)跨洲際傳播的傳染病疫情，各國(guó)貿(mào)易限制措施倉(cāng)促上陣、各行其是，甚至置國(guó)際貿(mào)易法律準(zhǔn)則于不顧，凸顯出相關(guān)國(guó)際貿(mào)易治理體系的滯后。如何依法規(guī)制各種貿(mào)易限制措施，實(shí)現(xiàn)保護(hù)人類(lèi)生命健康安全與國(guó)際貿(mào)易自由化之間的平衡，走出全球公共衛(wèi)生安全危機(jī)下的國(guó)際貿(mào)易法治困境？這是我們?cè)跇?gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體進(jìn)程中面臨的重大挑戰(zhàn)。

　　二、全球公共衛(wèi)生危機(jī)下的貿(mào)易限制措施

　　新冠病毒肺炎是一種新發(fā)傳染病，人類(lèi)普遍易感，其傳播途徑被證實(shí)為呼吸道飛沫傳播、密切接觸傳播、間接接觸傳播，而且存在氣溶膠傳播的可能。有研究表明，新冠病毒在低溫下可以存活超過(guò)40天，在進(jìn)口冷鏈?zhǔn)称穬?nèi)外包裝中不僅檢出新冠病毒核酸，而且分離出活病毒，這大大增加了新冠病毒以冷鏈物品為載體，遠(yuǎn)距離跨境傳播的可能性。由此而采取的疫情防控措施直接限制了跨境人員、貨物的流動(dòng)，尤其低溫冷鏈物流受到重重阻礙，甚至完全關(guān)閉，國(guó)際貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易遭受重創(chuàng)。這個(gè)過(guò)程隨著全球抗疫進(jìn)程深入而呈現(xiàn)出階段性特點(diǎn)，并且至今尚未結(jié)束。

　?。ㄒ唬┤蚬残l(wèi)生危機(jī)下各國(guó)貿(mào)易限制措施的主要表現(xiàn)

　　1.疫情重創(chuàng)全球經(jīng)濟(jì)：國(guó)際貿(mào)易首當(dāng)其沖

　　2020年1月30日，世界衛(wèi)生組織（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“世衛(wèi)組織”或WHO)宣布新冠疫情構(gòu)成“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”( Public Health Emergency of International Concern，以下簡(jiǎn)稱(chēng)PHEIC)。2020年3月1日，WHO將新冠疫情爆發(fā)的全球風(fēng)險(xiǎn)升級(jí)為“非常高”——其風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的最高級(jí)別。2020年3月11日，WHO宣布此次疫情為“全球性大流行”（Pandemic)。各國(guó)紛紛出臺(tái)嚴(yán)格的跨境人員、貨物流動(dòng)限制措施。根據(jù)中國(guó)貿(mào)促會(huì)2020年3月初公布的報(bào)告，截至2020年3月4日，共有146個(gè)國(guó)家（地區(qū)）陸續(xù)采取與本次疫情相關(guān)的限制性措施，控制可能出現(xiàn)的病毒輸入，主要包括：暫時(shí)禁止/限制從中國(guó)進(jìn)口部分活體動(dòng)/植物、暫時(shí)禁止/限制出口部分醫(yī)療物資、暫停部分/全部與中國(guó)的航班/列車(chē)/船舶、關(guān)閉全部/部分口岸、對(duì)來(lái)自中國(guó)的貨物、進(jìn)出境工具及人員施加嚴(yán)格的檢驗(yàn)、檢疫、檢查措施等人員流動(dòng)、貨物流動(dòng)限制措施。例如：俄羅斯自2020年1月31日起，對(duì)來(lái)自中國(guó)的活體動(dòng)物限制進(jìn)境和通過(guò)俄羅斯跨境運(yùn)輸；關(guān)閉?16?個(gè)通關(guān)口岸，關(guān)閉遠(yuǎn)東地區(qū)邊界，進(jìn)而關(guān)閉所有俄中邊境口岸，并禁止中國(guó)公民經(jīng)第三國(guó)抵達(dá)俄羅斯。新加坡要求從中國(guó)大陸地區(qū)出發(fā)的人員，無(wú)論國(guó)籍均不能在新入境、轉(zhuǎn)機(jī)。越南限制疫情醫(yī)療物資出口，停飛所有中國(guó)內(nèi)地與越南的往來(lái)航班，暫停中國(guó)公民和在華的第三國(guó)公民以非外交目的入境。

　　隨著疫情在全球蔓延，越來(lái)越多的國(guó)家采取各種貿(mào)易限制措施。據(jù)WTO統(tǒng)計(jì)，截至2020年4月，80個(gè)國(guó)家和單獨(dú)的關(guān)稅區(qū)因新冠疫情而實(shí)行了出口禁令或限制，其中包括46個(gè)世貿(mào)組織成員國(guó)（如果歐盟成員國(guó)單獨(dú)計(jì)算，則為72個(gè)）和8個(gè)非世貿(mào)組織成員國(guó)。?各種旅行禁令和貿(mào)易封鎖措施重創(chuàng)全球經(jīng)濟(jì)，國(guó)際貿(mào)易首當(dāng)其沖。航空貨物運(yùn)輸成本驟增，幾乎給國(guó)際貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易按下暫停鍵。例如，中國(guó)和北美之間貨物運(yùn)輸成本上漲30%左右 ，一些重要的歐洲-北美航線(xiàn)運(yùn)輸成本上升 60% 以上。2020年上半年全球GDP暴跌13%，全球價(jià)值鏈幾近切斷、全球經(jīng)濟(jì)幾近崩潰。更為嚴(yán)重的情況是，國(guó)際貿(mào)易中斷致使衛(wèi)生保健系統(tǒng)薄弱的國(guó)家和地區(qū)的食品、醫(yī)療以及疫情防控物資供應(yīng)狀況惡化，可能引發(fā)人道主義危機(jī)。

　　2.貿(mào)易為抗疫提供支撐：審慎出臺(tái)貿(mào)易便利化措施

　　面對(duì)全球貿(mào)易封鎖引發(fā)的全球疫情防控艱難處境，WTO總干事羅伯特?阿澤維多與WHO總干事譚德塞在2020年4月的聯(lián)合聲明中指出，任何旨在促進(jìn)公共衛(wèi)生的貿(mào)易限制措施都應(yīng)是“有針對(duì)性、適當(dāng)、透明和臨時(shí)的”。為了促進(jìn)世界經(jīng)濟(jì)盡快在艱難中復(fù)蘇，更是為了給抗疫提供基本支撐，各國(guó)采取的貿(mào)易限制措施逐漸趨于精細(xì)化，并陸續(xù)推出部分貿(mào)易便利化措施。根據(jù)WTO截至2021年8月26日公布的各國(guó)通報(bào)的貿(mào)易措施，部分國(guó)家和經(jīng)濟(jì)體出臺(tái)審慎的貿(mào)易便利化措施，例如取消對(duì)醫(yī)療物資的出口限制，但對(duì)疫苗等關(guān)鍵抗疫工具實(shí)施的許可管制除外。澳大利亞對(duì)部分醫(yī)療物資進(jìn)口采取臨時(shí)關(guān)稅減讓措施。日本優(yōu)先清關(guān)與COVID-19對(duì)策相關(guān)的救濟(jì)貨物和其他需要緊急清關(guān)以維持生命線(xiàn)的貨物，簡(jiǎn)化相關(guān)進(jìn)出口報(bào)關(guān)手續(xù)及退還、減少或免除某些海關(guān)費(fèi)用。歐盟終止個(gè)人防護(hù)設(shè)備的出口許可，對(duì)防控疫情所需的進(jìn)口商品免征進(jìn)口關(guān)稅和增值稅，出臺(tái)與COVID-19緊急狀況相關(guān)的邊境管理措施指南、使用公共采購(gòu)框架指南、海關(guān)問(wèn)題指南。但對(duì)SARS相關(guān)冠狀病毒疫苗實(shí)施出口許可，保障出口量不會(huì)對(duì)歐盟與疫苗制造商達(dá)成的預(yù)先采購(gòu)協(xié)議的執(zhí)行構(gòu)成威脅。美國(guó)對(duì)來(lái)自中國(guó)的19種產(chǎn)品清單暫時(shí)免除某些產(chǎn)品25%的附加關(guān)稅，并追溯自2019年9月1日起生效。

　　3.世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇艱難曲折：疫情蔓延與貿(mào)易限制措施膠著反復(fù)

　　全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)難以承受長(zhǎng)期的封閉隔離狀態(tài)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)限制措施需要逐漸放開(kāi)。大面積的疫苗接種給人類(lèi)戰(zhàn)勝疫情帶來(lái)了希望。然而，在全球各國(guó)疫苗供應(yīng)狀況本就極度不平衡的同時(shí)，新冠病毒變異不斷造成突破感染病例；疫苗短期內(nèi)緊急上市使用，公眾對(duì)疫苗安全性存在疑問(wèn)，部分國(guó)家或地區(qū)出現(xiàn)疫苗猶豫（Vaccine Hesitancy）甚至反疫苗（Anti-vaccination）現(xiàn)象，這些給全球抗疫進(jìn)程帶來(lái)極大困擾。全球經(jīng)濟(jì)恢復(fù)被不斷蔓延的疫情打斷，疫情控制較好的國(guó)家經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇不斷被輸入病例打斷。在全球化時(shí)代，只要一國(guó)仍存在大規(guī)模傳染病流行，國(guó)際貿(mào)易體系就可能受到重大影響?？箵粜鹿诓《?，人類(lèi)本想打一場(chǎng)殲滅戰(zhàn)，但由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)限制措施與疫情蔓延呈現(xiàn)膠著反復(fù)的態(tài)勢(shì)，部分貿(mào)易限制措施可能將由應(yīng)急狀態(tài)轉(zhuǎn)為常態(tài)，抗疫已經(jīng)成為一場(chǎng)持久戰(zhàn)。例如，由于越南疫情防控形勢(shì)嚴(yán)峻，僅在2021年上半年，已有70209家企業(yè)倒閉，同比增加24.9%。2021年8月份，越南出口額環(huán)比下降6%，同比下降5.4%。貿(mào)易自由化遭遇巨大逆流，國(guó)際貿(mào)易處于困境之中。

　　（二）全球公共衛(wèi)生危機(jī)下貿(mào)易限制措施的主要類(lèi)型

　　新冠疫情爆發(fā)以來(lái)，各國(guó)在不同程度上采取了一系列貿(mào)易限制措施。由于應(yīng)對(duì)疫情的理念不同、所處的抗疫狀態(tài)不同、面臨的主要問(wèn)題不同，各國(guó)采取的貿(mào)易限制措施也不盡相同。這些貿(mào)易限制措施屬于為保障公共衛(wèi)生安全采取的限制性經(jīng)濟(jì)規(guī)則，但其中不排除存在貿(mào)易保護(hù)主義因素。

　　1.?如果按照貿(mào)易限制措施的形式來(lái)考察，可以分為限制國(guó)際旅行、限制國(guó)際運(yùn)輸、限制產(chǎn)品進(jìn)出口三類(lèi)。限制國(guó)際旅行的措施主要包括暫停簽證、出入境限制、航班暫停，以及關(guān)閉邊境等。國(guó)際旅行限制對(duì)國(guó)際旅游業(yè)造成破壞性影響。例如，與2020年相比，2021年1月國(guó)際游客數(shù)量下降87%。限制國(guó)際運(yùn)輸?shù)拇胧┲饕ㄏ拗脐懧?、水路和空運(yùn)的入境，主要針對(duì)空運(yùn)的機(jī)組人員、海運(yùn)的海員，以及運(yùn)輸工具。例如，取消所有經(jīng)停受疫情影響國(guó)家港口的船舶直接進(jìn)入碼頭泊位的權(quán)利。限制出口措施主要包括限制個(gè)人防護(hù)用品（PPE）、醫(yī)療物資以及糧食出口，限制進(jìn)口措施主要包括限制活體動(dòng)物、冷鏈?zhǔn)称愤M(jìn)口等。

　　2.?如果按照貿(mào)易限制措施的性質(zhì)來(lái)考察，可以分為貨物貿(mào)易限制措施、服務(wù)貿(mào)易限制措施。其中貨物貿(mào)易限制措施主要可以分為數(shù)量限制措施、動(dòng)植物檢疫措施（SPS措施）、技術(shù)性貿(mào)易壁壘措施（TBT措施）三類(lèi)，服務(wù)貿(mào)易限制措施主要為上文提到的各種國(guó)際旅行限制措施。 新冠疫情之下貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，在貨物貿(mào)易領(lǐng)域最為明顯，2020年1—10月全球?qū)嵤┑呢浳镔Q(mào)易保護(hù)措施高達(dá)704項(xiàng)，相比2019年增長(zhǎng)9.3%。例如，有的國(guó)家限制、禁止抗疫物資出口，以應(yīng)對(duì)資源短缺；有的國(guó)家在疫情大流行之下仍把醫(yī)療衛(wèi)生產(chǎn)業(yè)安全作為優(yōu)先事項(xiàng)，出臺(tái)新的醫(yī)療器械法規(guī)，提高技術(shù)認(rèn)證門(mén)檻，以技術(shù)性貿(mào)易壁壘保護(hù)本國(guó)醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)。?

　　新冠疫情大流行引發(fā)的各種貿(mào)易限制措施給國(guó)際制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈造成嚴(yán)峻考驗(yàn)。各種出口禁令和限制措施扭曲了國(guó)際間商品貿(mào)易，同時(shí)各種交通限制和邊境封鎖措施使國(guó)際貿(mào)易成本大幅增加，直接通過(guò)供給沖擊影響出口，繼而間接通過(guò)需求沖擊影響進(jìn)口。這種綜合效應(yīng)導(dǎo)致國(guó)際貿(mào)易大幅下降，引發(fā)全球經(jīng)濟(jì)衰退。世界經(jīng)濟(jì)論壇在《2021年全球風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告》中指出,預(yù)計(jì)2020年世界產(chǎn)出將減少4.4%，而相比之下，2008-2009年金融危機(jī)導(dǎo)致世界經(jīng)濟(jì)收縮了0.1%。

　　然而，各種貿(mào)易限制措施對(duì)疫情防控產(chǎn)生的效果卻無(wú)從評(píng)估，從而引發(fā)針對(duì)貿(mào)易限制措施的正當(dāng)性疑問(wèn)。面對(duì)各國(guó)貿(mào)易限制措施的效力外溢狀況，其在法律依據(jù)上可能存在合法性置疑；在事實(shí)依據(jù)上可能存在科學(xué)性置疑；在執(zhí)行依據(jù)上可能存在合理性置疑。如果全球經(jīng)濟(jì)持續(xù)衰退，資源總量減少，最終也必然影響全球公共衛(wèi)生安全。全球公共衛(wèi)生安全與國(guó)際貿(mào)易發(fā)展利益之間呈現(xiàn)相互依存、相反相成的狀態(tài)，人類(lèi)急需在保護(hù)生命健康安全與推進(jìn)自由貿(mào)易之間找到平衡。? ?

　　三、全球公共危機(jī)下貿(mào)易限制措施的國(guó)際法規(guī)制分析

　　傳染病預(yù)防的經(jīng)典三原則是：管理傳染源、切斷傳播途徑、保護(hù)易感人群。為控制傳染病的傳播，對(duì)傳染源采取隔離措施，對(duì)傳播途徑采取切斷控制措施無(wú)疑是必要的。這些貿(mào)易限制措施實(shí)質(zhì)上是一國(guó)政府為防控傳染病傳播采取的公共衛(wèi)生措施。這些貿(mào)易限制措施由一國(guó)政府制定實(shí)施，不可避免地呈現(xiàn)效力外溢的狀況，對(duì)國(guó)際貿(mào)易造成影響，對(duì)其他國(guó)家的利益造成影響。所以，各國(guó)貿(mào)易限制措施除應(yīng)符合其國(guó)內(nèi)法外，還應(yīng)當(dāng)受到相關(guān)國(guó)際規(guī)則的規(guī)制。

　?。ㄒ唬┵Q(mào)易限制措施所涉國(guó)際規(guī)則現(xiàn)狀分析

　　1.國(guó)際衛(wèi)生法框架下的相關(guān)規(guī)則

　　世界衛(wèi)生組織（WHO）的一項(xiàng)中心和歷史性的責(zé)任是管理控制國(guó)際疾病傳播的全球制度?！秶?guó)際衛(wèi)生條例》（International Health Regulations，IHR）最初于1969年由全球衛(wèi)生大會(huì)通過(guò)，隨后于1973年和1981年進(jìn)行修訂，把6 種國(guó)際檢疫疾病減少到3種（黃熱病、鼠疫和霍亂），并標(biāo)明全球已根除天花?？紤]到國(guó)際旅行和貿(mào)易的增加、新的國(guó)際疾病威脅以及其它公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)和重現(xiàn)，該條例于1995年進(jìn)行修訂。由于2003年出現(xiàn)嚴(yán)重急性呼吸道綜合癥（SARS），該條例于2005年進(jìn)行修訂，形成現(xiàn)行條例《國(guó)際衛(wèi)生條例（2005）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“IHR2005”或“該條例”），并于2007年生效。IHR2005是目前國(guó)際法上應(yīng)對(duì)傳染病疫情和其它突發(fā)公共衛(wèi)生事件的唯一“硬法”。??

　　IHR2005的目的和范圍是“以針對(duì)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)又避免對(duì)國(guó)際交通和貿(mào)易造成不必要干擾的適當(dāng)方式，預(yù)防、抵御和控制疾病的國(guó)際傳播，并提供公共衛(wèi)生應(yīng)對(duì)措施?！备鶕?jù)IHR2005第15條臨時(shí)建議、第16條長(zhǎng)期建議的規(guī)定，締約國(guó)可針對(duì)正發(fā)生的特定公共衛(wèi)生危害，對(duì)人員、行李、貨物、集裝箱、交通工具、物品和（或）郵包采取以上措施，以防止或減少疾病的國(guó)際傳播和避免對(duì)國(guó)際交通的不必要干擾。在發(fā)生PHECI時(shí)，各締約國(guó)可以根據(jù)IHR2005第43條的規(guī)定采取“額外衛(wèi)生措施”，即本條例不應(yīng)妨礙締約國(guó)為應(yīng)對(duì)特定公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)或國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，根據(jù)本國(guó)有關(guān)法律和國(guó)際法義務(wù)采取衛(wèi)生措施，但這些措施對(duì)國(guó)際交通造成的限制以及對(duì)人員的創(chuàng)傷性或侵?jǐn)_性不應(yīng)超過(guò)能適度保護(hù)健康的其他合理的可行措施。同時(shí)，IHR2005規(guī)定在決定是否執(zhí)行相關(guān)額外衛(wèi)生措施時(shí)，締約國(guó)的決定應(yīng)基于科學(xué)原則、現(xiàn)有的科學(xué)證據(jù)以及世界衛(wèi)生組織的指導(dǎo)或建議。

　　IHR2005在第57條規(guī)定，本條例的規(guī)定不應(yīng)該影響任何締約國(guó)根據(jù)其他國(guó)際協(xié)議享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)。在不損害本條例義務(wù)的情況下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化組織成員國(guó)應(yīng)當(dāng)在其相互關(guān)系中實(shí)行該區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化組織施行的共同規(guī)則。可見(jiàn)，IHR2005已經(jīng)充分考慮讓步于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，避免與其他國(guó)際貿(mào)易協(xié)定相沖突，其第四次修訂的初衷就是在防控疾病國(guó)際傳播與避免對(duì)國(guó)際交通和貿(mào)易造成不必要干擾之間實(shí)現(xiàn)平衡。IHR2005規(guī)定各種衛(wèi)生措施應(yīng)當(dāng)以透明和無(wú)歧視的方式實(shí)施。但其對(duì)于各國(guó)采取“額外衛(wèi)生措施”的依據(jù)非?；\統(tǒng)，缺乏可操作性，在新冠病毒肺炎這一新發(fā)傳染病面前，在科學(xué)認(rèn)識(shí)在逐漸深入、可獲得的證據(jù)甚至信息均明顯不足的情況下，各國(guó)的公共衛(wèi)生措施往往處于各行其是、過(guò)猶不及的狀態(tài)。例如，疫情爆發(fā)初期，歐洲各國(guó)對(duì)于是否采取限制措施、采取怎樣的限制措施，或猶豫不決、或過(guò)度反應(yīng)，浪費(fèi)大量疫情防控準(zhǔn)備時(shí)間；繼而倉(cāng)皇失措，甚至出現(xiàn)“物資爭(zhēng)奪戰(zhàn)”的混亂局面，全球抗疫處于被動(dòng)局面。由于WHO缺乏對(duì)各締約國(guó)的有力協(xié)調(diào)機(jī)制、IHR2005未建立有效的爭(zhēng)端解決機(jī)制，所規(guī)定的“衛(wèi)生措施應(yīng)當(dāng)以透明和無(wú)歧視的實(shí)施方式”，由于大多數(shù)國(guó)家沒(méi)有進(jìn)行48小時(shí)內(nèi)報(bào)備和說(shuō)明，也在實(shí)質(zhì)上成為倡議性規(guī)定。IHR2005對(duì)各締約國(guó)根據(jù)其他國(guó)際協(xié)定、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化規(guī)則和國(guó)內(nèi)法律實(shí)施各種貿(mào)易限制措施持明顯的謙抑態(tài)度。

　　2.國(guó)際貿(mào)易法框架下的相關(guān)規(guī)則

　　國(guó)際貿(mào)易規(guī)則因“經(jīng)濟(jì)全球化”而興，主要體現(xiàn)在一系列雙邊、復(fù)邊、多邊的貿(mào)易協(xié)定中。保持國(guó)際貿(mào)易的可預(yù)見(jiàn)性和安全性；保護(hù)與促進(jìn)公眾健康、環(huán)境生態(tài)、消費(fèi)者安全、勞工標(biāo)準(zhǔn)等社會(huì)價(jià)值和利益；實(shí)現(xiàn)國(guó)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系中最大程度的公平是國(guó)際貿(mào)易規(guī)則的主要目標(biāo)，并已成為當(dāng)下多數(shù)國(guó)際貿(mào)易協(xié)定的重要價(jià)值取向。目前對(duì)全球國(guó)際貿(mào)易具有重要影響的貿(mào)易組織，例如WTO、歐盟；以及貿(mào)易協(xié)定，例如北美自由貿(mào)易協(xié)定、RCEP、CPTPP等，都程度不同地規(guī)定了貿(mào)易限制措施。

　?。?）WTO的非歧視與透明度原則

　　目前世界上最重要的、范圍最廣的多邊貿(mào)易協(xié)定是《WTO協(xié)定》，也稱(chēng)WT0法。WTO法中與疫情防控相關(guān)的多邊協(xié)定主要有GATT1994、GATS、《TBT協(xié)定》《SPS協(xié)定》以及《貿(mào)易便利化協(xié)定》。WTO法中與公共衛(wèi)生相關(guān)的基本規(guī)則有非歧視性原則和透明度原則，關(guān)于WTO成員的非歧視性義務(wù)與透明度義務(wù)貫穿于各協(xié)定始終，但同時(shí)WTO法對(duì)非歧視性義務(wù)也規(guī)定了許多例外和限制條款。面對(duì)疫情大流行，一些國(guó)家公共衛(wèi)生基礎(chǔ)薄弱，因無(wú)力應(yīng)對(duì)傳染病疫情而采取絕對(duì)封閉措施；一些國(guó)家可能濫用例外規(guī)定，采取的過(guò)于嚴(yán)格貿(mào)易限制措施中存在保護(hù)主義因素，這些做法實(shí)質(zhì)上都違背了WTO法的相關(guān)原則和規(guī)則。

　　GATT1994以及GATS規(guī)定了的保護(hù)健康一般例外。GATT1994第20條及GATS第14條規(guī)定，在確保相關(guān)措施的實(shí)施不構(gòu)成對(duì)情形相同的國(guó)家的任意或不合理的歧視或構(gòu)成對(duì)國(guó)際貿(mào)易的變相限制的前提下，WTO各成員可以采取為保護(hù)人類(lèi)、動(dòng)物或植物的生命或健康所必需的措施；GATT規(guī)定了供應(yīng)短缺的一般例外。GATT1994第20條規(guī)定，在普遍或局部供應(yīng)短缺的情況下，WTO各成員可以采取為獲取或分配產(chǎn)品所必要的措施；GATT1994及GATS第14條規(guī)定了安全例外。GATT1994第21條及GATS第14條規(guī)定，允許成員國(guó)在緊急情況下，采取其認(rèn)為對(duì)保護(hù)其基本國(guó)家安全利益所必需的安全行動(dòng)?！禩BT 協(xié)定》規(guī)定了非歧視義務(wù)、避免對(duì)國(guó)際貿(mào)易造成不必要阻礙的義務(wù)、將技術(shù)性貿(mào)易壁壘基于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)、相互承認(rèn)和透明度等義務(wù)。《SPS協(xié)定》明確授權(quán)各成員有權(quán)采取為保護(hù)人類(lèi)、動(dòng)植物的生命或健康所必須的SPS措施的權(quán)利，但要求在必要限度內(nèi)實(shí)施、以科學(xué)為依據(jù)、不構(gòu)成任意或不合理的歧視?！顿Q(mào)易便利化協(xié)定》在第5條關(guān)于增強(qiáng)公正性、非歧視性及透明度的其他措施中規(guī)定，WTO各成員可以增強(qiáng)對(duì)相關(guān)食品、飲料或飼料的邊境監(jiān)管或檢查水平以保護(hù)其領(lǐng)土內(nèi)的人類(lèi)、動(dòng)物或植物的生命或健康，但相關(guān)原因情形不復(fù)存在或發(fā)生變化，可以采用具有較低貿(mào)易限制作用的方式處理，則該成員應(yīng)迅速終止或中止該限制措施，同時(shí)規(guī)定在報(bào)關(guān)樣品首次檢驗(yàn)為不利結(jié)果的情況下，應(yīng)請(qǐng)求可給予第二次檢驗(yàn)的機(jī)會(huì)。

　　WTO法中對(duì)各成員可以采取保護(hù)生命、健康的必要措施作出需基于非歧視原則的雙層限制；對(duì)各成員國(guó)在緊急情況下，采取為保護(hù)其基本國(guó)家利益所必需的安全行動(dòng)沒(méi)有規(guī)定限制。國(guó)家安全利益的內(nèi)涵寬泛，公共衛(wèi)生通常作為國(guó)家安全策略的組成部分，例如美國(guó)2017 年發(fā)布《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》，將美國(guó)的國(guó)家利益表述 “保衛(wèi)美國(guó)國(guó)土安全、促進(jìn)美國(guó)繁榮、強(qiáng)力捍衛(wèi)和平及提升美國(guó)影響力”。2019 年發(fā)布《全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略》，把應(yīng)對(duì)傳染病威脅作為戰(zhàn)略核心。《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》規(guī)定了國(guó)家安全工作應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌內(nèi)部安全和外部安全、國(guó)土安全和國(guó)民安全、傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全、自身安全和共同安全。對(duì)于“必需的”、“必要的”、“必須的”、“其認(rèn)為”、“必要限度內(nèi)”等主觀色彩強(qiáng)烈的等限制性詞匯,由于缺乏客觀標(biāo)準(zhǔn)，且缺乏明確、權(quán)威的條約解釋和有拘束力的裁決，盡管有WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的裁判案例可作參考，長(zhǎng)期以來(lái)，多數(shù)國(guó)家認(rèn)為其適用屬于國(guó)家的“自決權(quán)”，甚至拒絕由WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)審查國(guó)家安全事項(xiàng)。新冠疫情期間各國(guó)采取的貿(mào)易限制措施實(shí)質(zhì)上難以受到WTO法的規(guī)制。

　　（2）歐盟在疫情防控中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用

　　歐盟屬于關(guān)稅同盟型區(qū)域貿(mào)易安排（RTA)?！稓W洲聯(lián)盟條約》（Treaty of ?European Union,以下簡(jiǎn)稱(chēng)TEU)與《歐盟機(jī)構(gòu)運(yùn)行條例》（Treaty of ?Functioning of European Union,以下簡(jiǎn)稱(chēng)TFEU)在歐盟法的框架下具有憲法地位。TFEU第168條規(guī)定，歐盟成員國(guó)針對(duì)公共衛(wèi)生緊急事件優(yōu)先啟動(dòng)國(guó)內(nèi)防控措施，歐盟承擔(dān)輔助性責(zé)任。同時(shí)，TFEU第114條規(guī)定，締約國(guó)有權(quán)采取緊急措施，歐盟有權(quán)審查締約國(guó)采取的緊急措施是否違反歐盟法確立的秩序。2013年，歐盟委員會(huì)通過(guò)《關(guān)于對(duì)嚴(yán)重跨界健康威脅的決定》，其第11條規(guī)定，成員國(guó)有權(quán)決定和執(zhí)行初步的緊急措施。在事態(tài)緊急情況下，僅需通知其他成員國(guó)和歐盟即可；第12條規(guī)定，如果出現(xiàn)域外向歐盟境內(nèi)傳播的流行性病毒足以威脅到歐盟的公共健康或者沒(méi)有藥物和疫苗應(yīng)對(duì)其公共健康威脅時(shí)，歐盟委員會(huì)有權(quán)宣布進(jìn)入公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)。

　　以此為基礎(chǔ)，歐盟應(yīng)對(duì)新冠疫情狀況基本上可分為兩個(gè)階段。疫情爆發(fā)之初，歐盟各國(guó)行動(dòng)遲緩，應(yīng)對(duì)疫情大流行的準(zhǔn)備和規(guī)劃明顯不足；各自為戰(zhàn)，實(shí)施的各種封閉邊境或加強(qiáng)檢查的限制措施缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，取得的效果有限或適得其反，造成醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)不堪重負(fù)，甚至出現(xiàn)以鄰為壑，攔截防護(hù)物資的混亂局面。歐洲在成為世界疫情的“震中”后，迅速反思，越來(lái)越多地從單邊行動(dòng)轉(zhuǎn)向決策的趨同，歐盟委員會(huì)充分發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，制定了廣泛、統(tǒng)一的應(yīng)對(duì)措施，根據(jù)疫情的不同階段進(jìn)行調(diào)整和更新。同時(shí)，歐盟委員會(huì)于2020年５月2７日推出總額達(dá)7500億歐元的“歐盟下一代”（Next Generation EU）經(jīng)濟(jì)復(fù)興計(jì)劃,紓解歐盟成員國(guó)經(jīng)濟(jì)困境。當(dāng)前，歐盟委員會(huì)正在啟動(dòng)建立歐洲衛(wèi)生應(yīng)急準(zhǔn)備和響應(yīng)局（HERA）,以在更高層面上提高歐盟統(tǒng)一應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的準(zhǔn)備和響應(yīng)能力。

　　（3）CPTPP的高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量

　　《全面進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（Comprehensive Progressive Trans-Pacific Partnership,以下簡(jiǎn)稱(chēng)CPTPP）屬于自由貿(mào)易區(qū)型區(qū)域貿(mào)易安排（RTA)。截止2021年9月21日，WTO 收到568個(gè)RTA通知，其中生效通知350個(gè)，自由貿(mào)易協(xié)定在生效通知中占比85%。CPTPP于2018年3月正式簽署，是比較晚近的區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定的代表之一。其在29.1一般例外中，對(duì)GATT1994第20條、GATS第14條保護(hù)健康一般例外及其解釋性說(shuō)明在細(xì)節(jié)上作必要修改后予以吸收。在29.2安全例外中，允許締約方采取其認(rèn)為對(duì)履行維護(hù)或恢復(fù)國(guó)際和平或安全義務(wù)或保護(hù)其自身基本安全利益所必需的措施。在第7章衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施（以下簡(jiǎn)稱(chēng)CPTPP/SPS）、第8章技術(shù)性貿(mào)易壁壘（以下簡(jiǎn)稱(chēng)CPTPP/TBT）對(duì)技術(shù)性貿(mào)易措施進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，例如CPTPP/SPS的7.7適應(yīng)地區(qū)條件條款，規(guī)定了確定區(qū)域條件的評(píng)估程序，以保障病蟲(chóng)害非疫區(qū)和低度流行區(qū)的貿(mào)易便利；7.9科學(xué)風(fēng)險(xiǎn)與分析條款，規(guī)定了基于科學(xué)原則、基于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)或風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的義務(wù)；7.13透明度條款，規(guī)定一締約方應(yīng)就可能對(duì)另一締約方產(chǎn)生影響的貿(mào)易措施履行通知義務(wù)，即使該措施符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。除非發(fā)生或威脅發(fā)生人類(lèi)、動(dòng)物或植物的生命或健康保護(hù)的緊急問(wèn)題，或者該措施具有貿(mào)易便利化性質(zhì)，否則一締約方通常應(yīng)當(dāng)給予利害關(guān)系方和其他締約方不少于60天的評(píng)論期，并且在措施公布與措施生效之間留出六個(gè)月以上時(shí)間間隔。

　　CPTPP沿襲了TPP（跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定）高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量的“下一代貿(mào)易規(guī)則”特征。例如，CPTPP/SPS以貿(mào)易便利化、交流合作、透明操作為立足點(diǎn)，以保證一締約方實(shí)施的衛(wèi)生或植物衛(wèi)生措施不對(duì)貿(mào)易構(gòu)成不合理障礙為目標(biāo)，是WTO/SPS基礎(chǔ)上的進(jìn)一步深化；注重成員間交流與合作。規(guī)定締約方在設(shè)置和實(shí)施SPS過(guò)程中，必須承擔(dān)提供相應(yīng)信息和說(shuō)明的義務(wù)；把便利貿(mào)易置于價(jià)值首位。把“適應(yīng)地區(qū)條件”、“等效”條款放在首要位置，同時(shí)要求實(shí)施方應(yīng)審核緊急措施的科學(xué)依據(jù)，并提供審核結(jié)果；強(qiáng)化透明操作的進(jìn)口方義務(wù)。明確進(jìn)口方風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序，進(jìn)口方需提供分析方法、質(zhì)控措施等。同時(shí)，CPTPP/SPS 還規(guī)定了聯(lián)合技術(shù)磋商（CTC）程序，即在涉及科學(xué)或技術(shù)問(wèn)題的爭(zhēng)端中，提供了基于合作與協(xié)商的爭(zhēng)端解決機(jī)制的前置程序，以盡可能避免和化解爭(zhēng)端。

　　（二）貿(mào)易限制措施國(guó)際規(guī)范存在的問(wèn)題

　　整體上看，新冠疫情下的各國(guó)貿(mào)易限制措施既存在合法性、合理性困境，又存在結(jié)構(gòu)上、功能上不足，顯示出全球公共衛(wèi)生危機(jī)下國(guó)際貿(mào)易治理的一系列問(wèn)題。

　　1.合法性困境：國(guó)際規(guī)則供給不足

　　對(duì)貿(mào)易限制措施的國(guó)際規(guī)制不足首先體現(xiàn)為涉及公共衛(wèi)生領(lǐng)域的國(guó)際貿(mào)易規(guī)則供給不足。一方面，表現(xiàn)為規(guī)制貿(mào)易限制措施的實(shí)體規(guī)則不足。尤其在應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)狀況下，相關(guān)規(guī)則多為原則性規(guī)定，缺乏可操作性；或者多為建議性規(guī)定，缺乏約束力。各種例外規(guī)定的存在，尤其安全例外，幾乎使各國(guó)的貿(mào)易限制措施逸出國(guó)際規(guī)制之外。另一方面，表現(xiàn)為規(guī)制貿(mào)易限制措施的程序規(guī)則不足。這種不足包括措施設(shè)置程序、實(shí)施程序、救濟(jì)程序均不足。盡管WTO有貿(mào)易政策審議機(jī)制（TPRM）,但新冠疫情下的貿(mào)易限制措施尚不構(gòu)成一國(guó)的貿(mào)易政策，難以適用這一機(jī)制。行政行為必須遵循正當(dāng)程序原則，程序合法是行政行為實(shí)體合法的保障。但是，除原則性規(guī)定透明度義務(wù)外，國(guó)際層面的行政程序規(guī)則幾乎處于缺失狀態(tài)。相關(guān)實(shí)體法、程序法供給不足，使得各國(guó)貿(mào)易限制措施一方面缺乏國(guó)際規(guī)則授權(quán)，缺乏合法性基礎(chǔ)；另一方面，根據(jù)“國(guó)際法不禁止即為允許”的原則，極易導(dǎo)致濫用。使得在新冠疫情下，各國(guó)的貿(mào)易限制措施處于進(jìn)退失據(jù)的狀態(tài)。

　　2.操作性困境：現(xiàn)有科學(xué)證據(jù)決策不足

　　“現(xiàn)有科學(xué)證據(jù)”是環(huán)境生態(tài)和衛(wèi)生健康領(lǐng)域國(guó)際條約的共同措詞，是風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域國(guó)際法中國(guó)際組織與國(guó)家采取行動(dòng)和作出判斷的重要依據(jù)。貿(mào)易限制措施實(shí)質(zhì)上是公共衛(wèi)生措施，而公共衛(wèi)生決策是循證決策。循證決策要求立法為先、周密執(zhí)行。關(guān)于“科學(xué)”的判斷，可以參考嚴(yán)謹(jǐn)、相關(guān)、可信性和獨(dú)立性、透明、倫理等五項(xiàng)證據(jù)生產(chǎn)原則。正是因?yàn)樾鹿诜窝资切掳l(fā)傳染病，才更加要求各種貿(mào)易限制措施應(yīng)當(dāng)依據(jù)“現(xiàn)有的科學(xué)證據(jù)”作出，應(yīng)當(dāng)基于科學(xué)有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估做出判斷，在“現(xiàn)有科學(xué)證據(jù)”不足時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)“現(xiàn)有信息”采取臨時(shí)性措施，并及時(shí)做進(jìn)一步評(píng)估?？茖W(xué)措施的出臺(tái)應(yīng)當(dāng)建立在有效信息和證據(jù)的基礎(chǔ)上，但目前貿(mào)易限制措施的制定出臺(tái)、效果評(píng)估存在基于現(xiàn)有科學(xué)證據(jù)不足問(wèn)題。一方面，現(xiàn)有國(guó)際規(guī)則中缺乏“現(xiàn)有科學(xué)證據(jù)”的定義和程序規(guī)定，各國(guó)在實(shí)踐層面存在操作難度；另一方面，全球?qū)用娴男畔⑴c證據(jù)整合也存在問(wèn)題，各國(guó)獲得的信息與證據(jù)不完整、不準(zhǔn)確、不一致，甚至相互矛盾，影響科學(xué)決策的作出。相關(guān)信息與證據(jù)整合的深層邏輯是全球公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與國(guó)際貿(mào)易機(jī)構(gòu)的體系架構(gòu)和相應(yīng)國(guó)際法規(guī)則整合，即全球公共衛(wèi)生危機(jī)下的國(guó)際貿(mào)易治理體系，需要在更高層面上實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)。

　　3.結(jié)構(gòu)上不足：公共衛(wèi)生危機(jī)下國(guó)際貿(mào)易治理體系缺失

　　疫情大流行下的國(guó)際貿(mào)易困境，凸顯出國(guó)際公共衛(wèi)生治理體系、國(guó)際貿(mào)易治理體系的不足。一方面，現(xiàn)有的多邊層面的國(guó)際貿(mào)易治理體系，缺乏具有更高層面協(xié)調(diào)力的公共衛(wèi)生危機(jī)治理機(jī)構(gòu)。但應(yīng)對(duì)全球公共衛(wèi)生危機(jī)下的國(guó)際貿(mào)易治理困境，只能在國(guó)際層面上進(jìn)行協(xié)調(diào)。如上文所述，歐盟在這場(chǎng)危機(jī)中經(jīng)歷了由“亂”到“治”的轉(zhuǎn)變，在這個(gè)過(guò)程中，歐盟委員綜合協(xié)調(diào)實(shí)施各種衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)政策，發(fā)揮了不可替代的作用。歐洲衛(wèi)生應(yīng)急準(zhǔn)備和響應(yīng)局（HERA）也將在2022年啟動(dòng)運(yùn)轉(zhuǎn)，為國(guó)際公共衛(wèi)生危機(jī)治理架構(gòu)建設(shè)提供借鑒。另一方面，現(xiàn)有的多邊國(guó)際貿(mào)易治理體系缺乏應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)的國(guó)際貿(mào)易規(guī)則安排。危機(jī)治理需要綜合施策，涉及公共衛(wèi)生領(lǐng)域的國(guó)際貿(mào)易治理規(guī)則超越公共衛(wèi)生、國(guó)際貿(mào)易規(guī)則，能夠避免單一角度決策的偏倚，更有利于形成保護(hù)人類(lèi)生命健康安全與推行貿(mào)易自由化目標(biāo)之間的平衡。CPTPP以推進(jìn)更高標(biāo)準(zhǔn)、更深入合作的國(guó)際貿(mào)易便利化為目標(biāo)，為公共衛(wèi)生危機(jī)下的國(guó)際貿(mào)易安排作出了有益探索。

　　4.功能上不足：公共衛(wèi)生危機(jī)下國(guó)際貿(mào)易治理能力缺失

　　WTO被視為全球貿(mào)易治理（Global Trade Governance）的核心，推進(jìn)貿(mào)易自由化是 WTO的基本使命與核心目標(biāo)。反全球化觀點(diǎn)把WTO視為一種超越國(guó)家的力量，類(lèi)似世界政府，能夠阻止各國(guó)實(shí)行符合自己利益的政策。然而，面對(duì)疫情大流行，恰恰顯示出WTO在公共衛(wèi)生危機(jī)下國(guó)際貿(mào)易治理能力的缺失，尤其是國(guó)際貿(mào)易法治框架下治理能力的缺失。在重創(chuàng)國(guó)際貿(mào)易的全球公共衛(wèi)生危機(jī)面前，成員國(guó)各自為政，出臺(tái)大量貿(mào)易限制措施，但WTO并沒(méi)有起到應(yīng)有的評(píng)估、審核、規(guī)范和監(jiān)管作用，甚至促進(jìn)國(guó)際協(xié)調(diào)合作的目標(biāo)亦未有效實(shí)現(xiàn)。WTO與WHO分別負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)不同領(lǐng)域的國(guó)際事務(wù)，但是隨著世界一體化進(jìn)程不斷推進(jìn)，大量跨領(lǐng)域國(guó)際問(wèn)題出現(xiàn)，尤其是重大公共危機(jī)出現(xiàn)時(shí)，一個(gè)國(guó)際組織獨(dú)立應(yīng)對(duì)處理的可能性越來(lái)越小。WTO需要在加強(qiáng)自身能力建設(shè)的同時(shí)，與WHO在更高層面上加強(qiáng)合作，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)貿(mào)易政策與衛(wèi)生政策的一致性，在涉及公共衛(wèi)生領(lǐng)域的國(guó)際貿(mào)易治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

　?。ㄈ￤TO法安全例外條款的逸出國(guó)際法規(guī)制案例

　　WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的專(zhuān)家組、上訴機(jī)構(gòu)裁判以及之前的GATT爭(zhēng)端專(zhuān)家組裁判對(duì)于理解和執(zhí)行WTO法規(guī)則具有重要意義。其關(guān)于GATT21條安全例外條款適用的案例可以為我們分析WTO安全例外條款的逸出國(guó)際法規(guī)制效果提供參考。

　　1985年，美國(guó)因強(qiáng)烈反對(duì)在尼加拉瓜執(zhí)掌權(quán)力的桑地諾組織，對(duì)尼加拉瓜實(shí)施了貿(mào)易禁運(yùn)。尼加拉瓜稱(chēng)，美國(guó)對(duì)其實(shí)施的貿(mào)易禁運(yùn)并不可依GATT第21條得以正當(dāng)化，并提出設(shè)立專(zhuān)家組要求。對(duì)于注意到1983年尼加拉瓜在全部美國(guó)糖進(jìn)口配額中的份額已有實(shí)質(zhì)性減少的專(zhuān)家組，美國(guó)稱(chēng)：“它既不援引GATT諸條款之下的任何例外，也不愿意以GATT對(duì)其行為進(jìn)行抗辯”。美國(guó)認(rèn)為，第21條留由各締約方自行判斷何種行動(dòng)被認(rèn)為是保護(hù)一國(guó)基本國(guó)家安全利益所必須的。專(zhuān)家組認(rèn)為，其職權(quán)范圍不允許專(zhuān)家組對(duì)美國(guó)援引第21條的合法性或冬季進(jìn)行審查或判決。專(zhuān)家組報(bào)告指出：“因?yàn)槠湮传@授權(quán)以審查美國(guó)對(duì)GATT第21條加以援引的合法性，它既無(wú)法裁判美國(guó)的行為是否符合其在GATT下的義務(wù)，也無(wú)法裁斷美國(guó)是否未能履行其在該協(xié)定下的義務(wù)。”

　　我們可以看到，在國(guó)際關(guān)系中，國(guó)家安全利益要優(yōu)先于國(guó)際貿(mào)易利益。GATT第21條安全例外條款實(shí)際上使各國(guó)可以基本國(guó)家安全利益為由，拒絕WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)審查國(guó)家安全事項(xiàng)；WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)也認(rèn)為自己并未獲得相關(guān)授權(quán)。 ??各國(guó)在一定程度上是國(guó)際法規(guī)范中國(guó)家安全利益的解釋者，這就使得相關(guān)規(guī)則在國(guó)家安全利益面前，或者在國(guó)家緊急狀態(tài)下難以發(fā)揮規(guī)制作用。

　　德國(guó)學(xué)者卡爾·斯密特認(rèn)為“緊急狀態(tài)”是一種正常法律狀態(tài)的臨界點(diǎn)，緊急狀態(tài)下法治將會(huì)中止。然而，面對(duì)公共危機(jī)的不確定性，更需要法治的安定性為社會(huì)提供穩(wěn)定預(yù)期，更需要用法治打開(kāi)前進(jìn)的通道。實(shí)現(xiàn)保護(hù)人類(lèi)生命健康安全與推行貿(mào)易自由化目標(biāo)之間的平衡——這是公共衛(wèi)生法和國(guó)際貿(mào)易法的共同任務(wù)。

　　四、全球公共衛(wèi)生危機(jī)下貿(mào)易限制措施規(guī)制路徑探索

　　新冠疫情之下，國(guó)際貿(mào)易幾乎被按下暫停鍵，全球經(jīng)濟(jì)損失有多慘重，貿(mào)易自由化給人類(lèi)社會(huì)帶來(lái)的發(fā)展與繁榮就有多重要。疫情大流行，是全球公共衛(wèi)生治理面臨的問(wèn)題，也是國(guó)際貿(mào)易治理面臨的挑戰(zhàn)。公共衛(wèi)生法追求高水平的群體的身心健康，致力于實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義，它不是一個(gè)科學(xué)上中立的領(lǐng)域，而是與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。實(shí)現(xiàn)公共利益與私人權(quán)利的平衡，實(shí)現(xiàn)安全與發(fā)展的平衡是公共衛(wèi)生法的重要主題。國(guó)際貿(mào)易追求的是充分利用全球資源，擴(kuò)大就業(yè)、減少貧困、提高生活水平，造福人類(lèi)。衛(wèi)生與貿(mào)易，在更高水平上目標(biāo)是一致的。我們?cè)谔剿魅蚬残l(wèi)生危機(jī)下貿(mào)易限制措施規(guī)制路徑時(shí)，需要特別關(guān)注在疫情大流行掩蓋下新貿(mào)易保護(hù)主義抬頭的問(wèn)題。

　?。ㄒ唬┤蚬残l(wèi)生危機(jī)下貿(mào)易限制措施規(guī)制的理論邏輯

　　第二次世界大戰(zhàn)后發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)歷了25年成功的貿(mào)易自由化，期間在關(guān)貿(mào)總協(xié)定的支持下一輪又一輪的談判將關(guān)稅降至歷史新低。在這之后，貿(mào)易保護(hù)主義的威脅重新抬頭。新貿(mào)易保護(hù)主義是傳統(tǒng)貿(mào)易保護(hù)主義的對(duì)稱(chēng)。傳統(tǒng)貿(mào)易保護(hù)主義是指為了保護(hù)本國(guó)生產(chǎn)者免受外國(guó)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)壓力，而對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品設(shè)立高關(guān)稅、設(shè)定進(jìn)口配額或以其他非關(guān)稅壁壘的形式來(lái)減少進(jìn)口貿(mào)易額的主張和政策。新貿(mào)易保護(hù)主義是指20世紀(jì)80年代以來(lái)，西方國(guó)家為保障國(guó)內(nèi)某個(gè)或某些利益集團(tuán)的利益而采取的以保護(hù)勞工利益、保護(hù)環(huán)境、保障健康安全、保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、敦促企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任等為內(nèi)容和要求的限制和減少他國(guó)產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)口的法律和政策。新冠疫情大流行可能成為貿(mào)易保護(hù)主義的新“理由”，放大本就已經(jīng)在抬頭的貿(mào)易保護(hù)主義，這將成為貿(mào)易自由化的巨大逆流，對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化構(gòu)成重大挑戰(zhàn)。

　　全球貿(mào)易治理與全球公共衛(wèi)生治理都以在更高水平上實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義為目標(biāo)。但實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，不僅要求實(shí)體正義，更要求程序正義。美國(guó)學(xué)者羅爾斯指出，完善的程序正義有兩個(gè)典型特征：第一，對(duì)什么是公平的分配有一個(gè)獨(dú)立的標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是獨(dú)立于并優(yōu)先于隨后要遵循的程序而被規(guī)定的；第二，設(shè)計(jì)一種一定能達(dá)到想要的結(jié)果的程序是可能的。不完善的程序正義的基本標(biāo)志是：盡管有一種判斷正確結(jié)果的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)，卻沒(méi)有可以保證達(dá)到它的程序。要實(shí)現(xiàn)全球公共衛(wèi)生危機(jī)下貿(mào)易限制措施的合理規(guī)制，需要以相對(duì)完善的程序正義保障實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)。國(guó)際組織的發(fā)展，對(duì)國(guó)際法產(chǎn)生著越來(lái)越深遠(yuǎn)的影響。國(guó)際組織的典型的“三分結(jié)構(gòu)”為：審議機(jī)關(guān)（大會(huì)、代表大會(huì)或全體會(huì)議）、執(zhí)行機(jī)關(guān)（執(zhí)行局、理事會(huì)或委員會(huì)）、秘書(shū)機(jī)關(guān)（以秘書(shū)長(zhǎng)或總干事為首的常設(shè)機(jī)關(guān)）機(jī)關(guān)，如果加上裁判機(jī)關(guān)，也可謂是“四分結(jié)構(gòu)”。

　　德國(guó)學(xué)者彼德斯曼認(rèn)為，目標(biāo)與手段之間的成比例是一項(xiàng)重要的法律原則，WTO法并不要求任何締約方放棄對(duì)任何經(jīng)濟(jì)或社會(huì)政策目標(biāo)的追求，它僅僅限制了為實(shí)現(xiàn)此類(lèi)目標(biāo)而對(duì)非透明、歧視性和特別有害的手段的使用。我們應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)透明原則（transparency）、比例原則（proportionality）、平等保護(hù)原則（equal protection）等法治原則，推動(dòng)WTO改革與完善，構(gòu)建國(guó)際貿(mào)易治理框架下的公共健康措施治理架構(gòu)、治理規(guī)則，將公共衛(wèi)生法治理念融入國(guó)際貿(mào)易法治框架，依法合理規(guī)制貿(mào)易限制措施，實(shí)現(xiàn)保護(hù)人類(lèi)生命健康安全與推進(jìn)貿(mào)易自由化之間的平衡，推動(dòng)構(gòu)建有利于實(shí)現(xiàn)全球發(fā)展利益和公共健康的國(guó)際貿(mào)易法治體系。

　?。ǘ┤蚬残l(wèi)生危機(jī)下貿(mào)易限制措施規(guī)制的路徑探索

　　1.?建立國(guó)際貿(mào)易治理框架下的公共健康措施基本協(xié)議

　　現(xiàn)行WTO法缺乏國(guó)際貿(mào)易治理框架下的公共健康措施基本協(xié)議。國(guó)際組織的基本協(xié)議是其產(chǎn)生、存在和進(jìn)行活動(dòng)的基礎(chǔ)。推進(jìn)國(guó)際貿(mào)易治理框架下公共健康措施治理職能的建立與完善，應(yīng)當(dāng)以建立相關(guān)基本協(xié)議為基礎(chǔ)。該協(xié)議根據(jù)各國(guó)明示或者默示同意而生效。其中應(yīng)當(dāng)明確國(guó)際貿(mào)易治理框架下公共健康措施的宗旨、原則、運(yùn)行機(jī)制，以及與現(xiàn)行WTO法的關(guān)系、與其他國(guó)際組織的關(guān)系。在該協(xié)議中要對(duì)國(guó)際貿(mào)易治理中的公共健康措施，尤其是在公共危機(jī)下采取的信息通報(bào)、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別評(píng)估、檢驗(yàn)檢疫、交通運(yùn)輸通關(guān)、安全互認(rèn)、產(chǎn)品溯源等相關(guān)措施作出具體規(guī)定，對(duì)各締約國(guó)在國(guó)際貿(mào)易框架下的公共健康領(lǐng)域權(quán)利義務(wù)作出具體規(guī)定，給各締約國(guó)建立相應(yīng)體系、規(guī)則提供參考和借鑒，給國(guó)際貿(mào)易行為主體提供明確預(yù)期，給國(guó)際社會(huì)明確預(yù)期。以此為基礎(chǔ)，建立協(xié)調(diào)一致、科學(xué)有序的公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)對(duì)國(guó)際貿(mào)易法治體系。

　　2.建立國(guó)際貿(mào)易治理框架下的相關(guān)傳染病監(jiān)測(cè)預(yù)警體系

　　傳染病早期發(fā)現(xiàn)對(duì)于成功遏制疾病的傳播，控制其對(duì)人類(lèi)健康生命安全造成的威脅，最大程度減輕對(duì)全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響至關(guān)重要。信息、證據(jù)來(lái)源統(tǒng)一、公開(kāi)透明是公共衛(wèi)生危機(jī)下國(guó)際貿(mào)易治理循證決策的基礎(chǔ)。在國(guó)際貿(mào)易體系框架下，建立國(guó)際貿(mào)易相關(guān)傳染病監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，與各成員國(guó)之間實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)獲取、管理和交換共享，實(shí)現(xiàn)國(guó)際貿(mào)易與全球公共衛(wèi)生數(shù)據(jù)的整合與分析，能夠?yàn)楦鲊?guó)及時(shí)啟動(dòng)公共衛(wèi)生響應(yīng)、促進(jìn)全球自由貿(mào)易提供重要技術(shù)支撐。國(guó)際貿(mào)易相關(guān)傳染病監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)能夠?yàn)楦鲊?guó)基于“現(xiàn)有科學(xué)證據(jù)”制定實(shí)施合理的貿(mào)易措施提供嚴(yán)謹(jǐn)、獨(dú)立的信息支持；同時(shí)也就能夠?yàn)榻鉀Q相關(guān)貿(mào)易糾紛提供全面、可靠的證據(jù)支持。該體系實(shí)行信息成員提供、結(jié)果成員共享，避免成員國(guó)重復(fù)收集獲取、分析研究信息，造成資源浪費(fèi)或者因信息來(lái)源參差不齊，信息不準(zhǔn)確、證據(jù)不完整，造成決策困難。

　　3.建立國(guó)際貿(mào)易治理框架下的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)體系

　　應(yīng)當(dāng)建立國(guó)際貿(mào)易治理公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)體系，建立風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一并細(xì)化公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序，統(tǒng)一并細(xì)化“現(xiàn)有科學(xué)證據(jù)”的程序規(guī)定。各國(guó)制定實(shí)施的貿(mào)易限制措施或者克減權(quán)利措施應(yīng)當(dāng)符合比例原則。一方面，所有的限制措施均應(yīng)當(dāng)有“科學(xué)”的證據(jù)支持；另一方面，應(yīng)當(dāng)盡可能進(jìn)行成本—效益分析，評(píng)估采取的貿(mào)易限制措施是否能夠達(dá)到預(yù)期的效果，并作出利弊權(quán)衡。公共衛(wèi)生法應(yīng)當(dāng)以科學(xué)為本。要注重彌合科學(xué)與決策之間的鴻溝，為各國(guó)提供權(quán)威、中立的貿(mào)易措施建議，促進(jìn)各國(guó)制定協(xié)調(diào)一致、科學(xué)合理的貿(mào)易措施，并及時(shí)進(jìn)行實(shí)施效果評(píng)估。要與社會(huì)公眾進(jìn)行直接溝通，以對(duì)抗錯(cuò)誤信息，在公共衛(wèi)生危機(jī)下實(shí)現(xiàn)有效國(guó)際貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)交流。

　　4.建立保障公共衛(wèi)生危機(jī)下貿(mào)易措施非歧視的治理結(jié)構(gòu)

　　非歧視原則是WTO的基本原則，是平等保護(hù)原則在國(guó)際貿(mào)易法治中的直接體現(xiàn)，是指不能在貿(mào)易伙伴之間歧視，也不能在本地產(chǎn)品和進(jìn)口產(chǎn)品之間歧視。在WTO框架下，非歧視原則主要體現(xiàn)為最惠國(guó)待遇原則和國(guó)民待遇原則。與公共衛(wèi)生領(lǐng)域最相關(guān)的是最惠國(guó)待遇原則，WTO與WHO在一份聯(lián)合報(bào)告中指出，如果一項(xiàng)涉及公共衛(wèi)生的貿(mào)易限制措施，是基于科學(xué)原則作出，并且以非歧視性的方式實(shí)施，那么將是WTO規(guī)則下合理的貿(mào)易壁壘。如果目的是保護(hù)人類(lèi)健康，無(wú)論產(chǎn)品來(lái)自何處，貿(mào)易措施都應(yīng)當(dāng)相同，除非有證據(jù)表明有些國(guó)家在公共衛(wèi)生方面風(fēng)險(xiǎn)較高。在全球公共衛(wèi)生危機(jī)下，貿(mào)易限制措施應(yīng)當(dāng)保證在設(shè)置、實(shí)施、評(píng)估、權(quán)利救濟(jì)等各個(gè)環(huán)節(jié)均貫徹非歧視原則。在涉及公共衛(wèi)生領(lǐng)域的國(guó)際貿(mào)易治理中貫徹非歧視原則，需要以權(quán)威、中立的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為基礎(chǔ)，否則真正的非歧視將難以實(shí)現(xiàn)。WTO應(yīng)當(dāng)在治理結(jié)構(gòu)上保障非歧視原則的實(shí)現(xiàn)，建立公共衛(wèi)生、國(guó)際貿(mào)易聯(lián)合專(zhuān)家委員會(huì)，評(píng)估、審核、規(guī)范和監(jiān)管涉及公共衛(wèi)生領(lǐng)域的貿(mào)易限制措施，為相關(guān)國(guó)際貿(mào)易治理提供決策支持。同時(shí)，該委員會(huì)承擔(dān)涉及公共衛(wèi)生領(lǐng)域國(guó)際貿(mào)易糾紛的聯(lián)合技術(shù)磋商專(zhuān)家組職能，提供基于合作與協(xié)商的爭(zhēng)端解決機(jī)制的前置程序，推動(dòng)貿(mào)易措施利益相關(guān)方在WTO的TPRM、DSB機(jī)制,乃至國(guó)際貿(mào)易行政訴訟程序前，獲得及時(shí)有效的權(quán)利救濟(jì)。

　　結(jié)語(yǔ)

　　在當(dāng)前國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)的大背景下，中國(guó)積極推動(dòng)WTO改革進(jìn)程，推進(jìn)國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域公共衛(wèi)生法治建構(gòu)，不僅能夠?yàn)閲?guó)際貿(mào)易法治建設(shè)作出制度性貢獻(xiàn)，而且對(duì)于進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)內(nèi)深化改革、擴(kuò)大開(kāi)放具有重大意義。我國(guó)需要對(duì)接國(guó)際貿(mào)易發(fā)展方向，加快相關(guān)領(lǐng)域改革步伐，建設(shè)相應(yīng)體制機(jī)制，加強(qiáng)相關(guān)公共健康標(biāo)準(zhǔn)制定完善，提高政府依法治理能力、國(guó)際合作能力，為國(guó)際貿(mào)易法治發(fā)展提供可借鑒的中國(guó)治理實(shí)踐。?

　　安全與發(fā)展，是人類(lèi)社會(huì)永恒主題。一部世界文明史也是人類(lèi)同瘟疫斗爭(zhēng)的歷史，人類(lèi)總是在不斷戰(zhàn)勝挑戰(zhàn)中實(shí)現(xiàn)更大發(fā)展和進(jìn)步。習(xí)近平總書(shū)記在2021年9月21日出席第七十六屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論的講話(huà)中指出：“發(fā)展是實(shí)現(xiàn)人民幸福的關(guān)鍵?！薄耙胶馔七M(jìn)安全、發(fā)展、人權(quán)三大領(lǐng)域工作，制定共同議程，聚焦突出問(wèn)題，重在采取行動(dòng)，把各方對(duì)多邊主義的承諾落到實(shí)處?！毙鹿谝咔槿缤粓?chǎng)巨大的壓力測(cè)試?，F(xiàn)有國(guó)際貿(mào)易治理體系在應(yīng)對(duì)新冠疫情中發(fā)揮了積極作用，但也顯示出其改革的必要性與緊迫性。緊急不避法治。全球公共衛(wèi)生危機(jī)需要國(guó)際社會(huì)在法治軌道上合作應(yīng)對(duì)。應(yīng)對(duì)新冠疫情，也是全球治理體系改革的機(jī)遇。我們需要推動(dòng)WTO改革與完善，構(gòu)建國(guó)際貿(mào)易治理框架下的公共健康措施治理架構(gòu)、治理規(guī)則，推進(jìn)國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域公共衛(wèi)生法治建構(gòu)，將公共衛(wèi)生法治理念融入國(guó)際貿(mào)易法治框架，依法合理規(guī)制貿(mào)易限制措施，實(shí)現(xiàn)保護(hù)人類(lèi)生命健康安全與推進(jìn)貿(mào)易自由化之間的平衡，推動(dòng)構(gòu)建有利于實(shí)現(xiàn)全球發(fā)展利益和公共健康的國(guó)際貿(mào)易法治體系。（作者楊松系遼寧大學(xué)黨委常委、副校長(zhǎng)；李文婷系鞍山市衛(wèi)生健康事業(yè)服務(wù)中心副主任）