時(shí)間:2022-07-02 來(lái)源:民主與法制網(wǎng) 責(zé)任編輯:編輯
外生與內(nèi)生邏輯下司法典型案例 執(zhí)行“一帶一路”公共政策機(jī)制
【中國(guó)法治國(guó)際論壇(2021)主題征文】
摘要:受公共政策邏輯影響,發(fā)布典型案例是人民法院執(zhí)行“一帶一路”公共政策的主要樣態(tài),從場(chǎng)域看,主要包括法院與政策制定主體之間的“指令-服從”關(guān)系(外生邏輯),法院系統(tǒng)內(nèi)部的“自我選擇”關(guān)系(內(nèi)生邏輯)。典型案例在法院的外生邏輯中主要扮演了政治符號(hào)、公共產(chǎn)品和文化價(jià)值標(biāo)志三重角色;在內(nèi)生邏輯中主要通過(guò)規(guī)范、控制和共識(shí)三種機(jī)制執(zhí)行政策。內(nèi)、外生邏輯并非割裂,基于政策入法的逐漸深化而次第展開(kāi),法院基于外生視角而必須執(zhí)行公共政策,隨著執(zhí)行政策經(jīng)驗(yàn)的逐漸深化而轉(zhuǎn)入內(nèi)生視角,從而進(jìn)行技術(shù)性構(gòu)造。機(jī)制完善上,應(yīng)通過(guò)行使典型案例的司法建議權(quán),引入典型案例的跨部門(mén)推出機(jī)制和區(qū)分典型案例的政策執(zhí)行與監(jiān)督功能來(lái)解決。
關(guān)鍵詞:一帶一路;公共政策;典型案例;司法政策
一、?雙重邏輯溯源:人民法院負(fù)有執(zhí)行“一帶一路”公共政策的法定義務(wù)
“一帶一路”在性質(zhì)上屬于公共政策。政策,是國(guó)家或政黨為了完成一定時(shí)期的任務(wù)而制定的活動(dòng)準(zhǔn)則。博登海默認(rèn)為,與憲法規(guī)定、法規(guī)或先例中的重要規(guī)范性聲明所不同,公共政策主要是指尚未被整合進(jìn)法律之中的政府政策和慣例,主要包括某些政治或社會(huì)緊急措施的準(zhǔn)則。政策科學(xué)的鼻祖拉斯韋爾將政策本質(zhì)上解釋為“一種具有目標(biāo)、價(jià)值與策略的大型計(jì)劃”,它是一種設(shè)定既定目標(biāo)并去動(dòng)用國(guó)家資源去實(shí)現(xiàn)的綜合過(guò)程。公共政策原為政治學(xué)概念,存在司法過(guò)程援引公共政策的實(shí)踐而被引入法學(xué)研究領(lǐng)域。司法執(zhí)行公共政策是我國(guó)的政法傳統(tǒng),歷史上我國(guó)最高法院領(lǐng)導(dǎo)人多有司法要維護(hù)政治權(quán)威和穩(wěn)定的論述。近年來(lái),隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的政治判斷,權(quán)力機(jī)關(guān)提出將國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為重要的政策目標(biāo),愈發(fā)強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行和效果評(píng)估,“一帶一路”公共政策的司法化過(guò)程也有了更多的研究樣板。
?。ㄒ唬┤嗣穹ㄔ簣?zhí)行“一帶一路”公共政策的機(jī)制形式
1.出臺(tái)司法政策
最高人民法院曾在2015年和2019年發(fā)布兩個(gè)司法政策類文件。2015年6月16日,《關(guān)于人民法院為“一帶一路”建設(shè)提供司法服務(wù)和保障的若干意見(jiàn)》(法發(fā)〔2015〕9號(hào))(下稱“‘一帶一路’司法意見(jiàn)(一)”),共四個(gè)方面16條。2019年12月9日,《最高人民法院關(guān)于人民法院進(jìn)一步為“一帶一路”建設(shè)提供司法服務(wù)和保障的意見(jiàn)》(法發(fā)〔2019〕29號(hào))(下稱“‘一帶一路’司法意見(jiàn)(二)”),共六個(gè)方面39條。首先,兩個(gè)文件都是人民法院執(zhí)行“一帶一路”公共政策的表現(xiàn)形式。如在“一帶一路”司法意見(jiàn)(一)開(kāi)宗明義,“‘一帶一路’(絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路),是以習(xí)近平同志為總書(shū)記的黨中央,主動(dòng)應(yīng)對(duì)全球形勢(shì)深刻變化、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局作出的重大戰(zhàn)略決策。為充分發(fā)揮人民法院審判職能作用,有效服務(wù)和保障“一帶一路”建設(shè)的順利實(shí)施,提出以下指導(dǎo)意見(jiàn)?!辈贿^(guò),這類司法文件對(duì)于指導(dǎo)具體案件的法律適用比較遜色,究其原因,與其沒(méi)有法律效力有關(guān),但是這種司法文件對(duì)司法的價(jià)值判斷影響較大,故從側(cè)面證實(shí)法院對(duì)執(zhí)行公共政策的主觀意愿。其次,隨著公共政策的不斷調(diào)整而新的司法文件不斷出臺(tái)。如在“一帶一路”司法意見(jiàn)(二)規(guī)定貫徹落實(shí)執(zhí)行《廉潔絲綢之路北京倡議》《“一帶一路”綠色投資原則》《加強(qiáng)“一帶一路”國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域合作的共同倡議》等文件,上述文件均是“一帶一路”戰(zhàn)略決策不斷發(fā)展的國(guó)際性規(guī)則,通過(guò)新的司法政策文件來(lái)不斷深化執(zhí)行。
2.發(fā)布典型案例
2015年7月7日,最高人民法院為“一帶一路”建設(shè)提供司法服務(wù)和保障的典型案例共8件案例。2017年5月15日,最高法院發(fā)布的第二批涉“一帶一路”建設(shè)典型案例共10件案例。2019年2月25日,最高人民法院發(fā)布第21批共6件指導(dǎo)性案例,均為涉“一帶一路”建設(shè)案例,供各級(jí)人民法院審判類似案件時(shí)參照。國(guó)際商事審判法庭(CICC)也在其官網(wǎng)上發(fā)布典型案例。由于國(guó)際商事審判法庭服務(wù)“一帶一路”公共政策的特殊地位,其公開(kāi)的司法案例具有典型性。地方省級(jí)高級(jí)人民法院也發(fā)布涉“一帶一路”公共政策典型案例,比如上海市高級(jí)人民法院曾在2018年10月發(fā)布《上海法院服務(wù)保障“一帶一路”建設(shè)典型案例》。根據(jù)示范性的強(qiáng)弱,指導(dǎo)性案例,最高法院典型案例,政策性法庭典型案例,地方省級(jí)高院典型案例共同構(gòu)成了法院執(zhí)行“一帶一路”公共政策的典型模式。
3.設(shè)立政策性法庭
從近年司法改革的方向看,專業(yè)化審判具有很強(qiáng)的政策導(dǎo)向性。根據(jù)有關(guān)政策,在環(huán)境資源、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、家事、金融領(lǐng)域和國(guó)際商事業(yè)務(wù)等均成立了專門(mén)的審判機(jī)構(gòu)。從政策發(fā)展的角度解釋,由于政策發(fā)展導(dǎo)致了社會(huì)關(guān)系的變化,從而出現(xiàn)了社會(huì)關(guān)系的錯(cuò)位,進(jìn)而矛盾的變化,隨著政策的發(fā)展必然就是不同部門(mén)的政策和各部門(mén)政策的積累,案件激增和專業(yè)化審判人才是必然所需。2018 年 1 月 23 日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于建立“一帶一路”爭(zhēng)端解決機(jī)制和機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)》,根據(jù)該文件的核心思想,最高人民法院在中國(guó)西安、深圳各設(shè)立了一個(gè)國(guó)際商事法庭(CICC):一個(gè)面向陸上絲綢之路,另一個(gè)則面向海上絲綢之路;兩個(gè)國(guó)際商事法庭的協(xié)調(diào)與指導(dǎo)工作由最高人民法院民事審判第四庭主持完成。另外,2020年11月29日成立的蘇州國(guó)際商事法庭是經(jīng)最高人民法院批復(fù),在地方法院設(shè)立的全國(guó)首家國(guó)際商事法庭,作為專門(mén)審判機(jī)構(gòu),蘇州國(guó)際商事法庭集中管轄蘇州市范圍內(nèi)有關(guān)涉外商事案件。
政策性法庭設(shè)有特殊的訴訟規(guī)則。高效是中國(guó)國(guó)際商事法庭的顯著優(yōu)勢(shì)。第一,一審終審制度。《最高人民法院關(guān)于設(shè)立國(guó)際商事法庭若干問(wèn)題的規(guī)定》確定的一審終審制為國(guó)際商事法庭高效審理案件提供了基礎(chǔ),上述幾個(gè)案件均在幾個(gè)月內(nèi)結(jié)案。第二,提級(jí)管轄。法庭成立之初便審結(jié)了一批業(yè)界關(guān)注度極高的案件,當(dāng)事人有日本、意大利等國(guó)家以及中國(guó)內(nèi)地、香港特別行政區(qū)和臺(tái)灣地區(qū)的公司和個(gè)人。各方當(dāng)事人均同意由國(guó)際商事法庭提級(jí)管轄。第三,將英語(yǔ)作為訴訟語(yǔ)言。當(dāng)事人可直接提交英文證據(jù)材料,無(wú)需翻譯,法官征得對(duì)方當(dāng)事人同意后,可直接進(jìn)行質(zhì)證,節(jié)省了時(shí)間和費(fèi)用。在審理案件時(shí),法庭還會(huì)向多位國(guó)際商事專家委員提出咨詢意見(jiàn),征求專家學(xué)者意見(jiàn)。
政策性法庭的審判范圍與政策內(nèi)容高度融合。國(guó)際商事審判法庭就目前審結(jié)案件的案由來(lái)看,包括產(chǎn)品責(zé)任糾紛、委托合同糾紛、股權(quán)轉(zhuǎn)讓糾紛、公司盈余分配糾紛、股東資格確認(rèn)糾紛、損害公司利益責(zé)任糾紛、擔(dān)保物權(quán)糾紛、信用證欺詐糾紛、申請(qǐng)確認(rèn)仲裁協(xié)議效力案件,這些方面就是“一帶一路”商事交易中糾紛的高發(fā)地帶。
?。ǘ┓ㄔ簣?zhí)行公共政策的雙重邏輯源于公共政策邏輯
法院執(zhí)行政策不是孤立封閉的,根據(jù)政策主體理論,在執(zhí)行公共政策時(shí)法院必然面對(duì)“兩種關(guān)系”,一是與政策制定主體(權(quán)力機(jī)關(guān))之間的“指令-服從”關(guān)系;二是法院系統(tǒng)本身執(zhí)行政策時(shí)“自我選擇”關(guān)系。本文法院與其他政策系統(tǒng)之間的政策執(zhí)行關(guān)系稱為外生邏輯,將法院系統(tǒng)內(nèi)部之間的政策執(zhí)行關(guān)系稱為內(nèi)生邏輯。
1.“條條-塊塊”理論為外生邏輯提供體系視角
根據(jù)國(guó)內(nèi)行政學(xué)者的研究成果,政策執(zhí)行權(quán)力分配理論經(jīng)歷了從孤立性分析決策執(zhí)行主體,到整體性兼顧各執(zhí)行系統(tǒng)主體間關(guān)系的過(guò)程,其中的核心問(wèn)題是政策執(zhí)行權(quán)力如何在不同主體間分配,呈現(xiàn)出“條條-塊塊”的中國(guó)版整合型執(zhí)行研究方式。即,形成了具有中國(guó)特色的黨領(lǐng)導(dǎo)下的公共政策執(zhí)行機(jī)制,呈現(xiàn)出“高位推動(dòng)”特點(diǎn),且在縱向和橫向兩個(gè)面向,具有層級(jí)性與多屬性的特點(diǎn)?!啊叩膶蛹?jí)性’指的是政策目標(biāo)在中央和地方呈現(xiàn)出不同的特征。中央目標(biāo)往往具有指導(dǎo)性和整體性,而地方政府則根據(jù)自身的偏好和行為能力的強(qiáng)弱顯現(xiàn)出更為明確和具體的、具有本地化特色的地方目標(biāo)”,這種層級(jí)性反映了中國(guó)公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中的 “條條”特征。在司法執(zhí)行公共政策的視域下,完整的“條條”鏈條是,決策權(quán)力機(jī)關(guān)-最高人民法院-地方各級(jí)人民法院,這一鏈條又可以細(xì)分為兩個(gè)子鏈條,分別是決策權(quán)力機(jī)關(guān)-最高人民法院的層級(jí)性鏈條,最高人民法院-地方各級(jí)人民法院的層級(jí)性鏈條?!啊叩亩鄬傩浴侵钢卮蠊舱咄鶕碛幸粋€(gè)以上的目標(biāo),即目標(biāo)群,這些目標(biāo)分別指向政府不同的職能部門(mén),需要它們之間的協(xié)同和配合,從而形成了多元參與者的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)關(guān)系,這種多屬性反映了中國(guó)政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中的 “塊塊”特征?!痹谒痉▓?zhí)行公共政策的視域下,完整的“塊塊”格局是法院與決策機(jī)關(guān)、政策目標(biāo)團(tuán)體以及其他利害關(guān)系人的橫向關(guān)系。
盡管我國(guó)有著復(fù)雜的政策決策執(zhí)行組織網(wǎng)絡(luò),但是“條條-塊塊”理論為法院執(zhí)行公共政策的外生邏輯提供了基本的分析框架。
2.政策執(zhí)行理論為內(nèi)生邏輯提供分析框架和要素視角
從國(guó)外理論研究的發(fā)展歷程看,政策執(zhí)行理論具有很強(qiáng)的迭代性,政策學(xué)界認(rèn)為已經(jīng)發(fā)展到政策研究的第三代,第一代由于深受馬克思·韋伯官僚制模型和古德諾政治-行政二分法等古典行政行為模式學(xué)說(shuō)影響,這一階段研究過(guò)分看中個(gè)案,強(qiáng)調(diào)以政策制定為中心,假定政策是由上層規(guī)劃或者制定的,然后被翻譯成或具體化為各種指標(biāo),以便由下層的行政官員執(zhí)行。第二代研究偏重政策執(zhí)行理論分析架構(gòu)及模式的建立,學(xué)說(shuō)強(qiáng)調(diào)政策制定與政策執(zhí)行功能的互動(dòng)性,政策執(zhí)行者與政策制定者共同協(xié)商政策目標(biāo)的達(dá)成。第三代研究則試圖以政府間政策執(zhí)行溝通模式整合前兩代政策執(zhí)行研究,對(duì)執(zhí)行過(guò)程的復(fù)雜性有著更為深刻的認(rèn)識(shí),強(qiáng)調(diào)研究執(zhí)行機(jī)構(gòu)間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系與政策執(zhí)行力的表現(xiàn),亦即政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)間的連接與互動(dòng)關(guān)系體現(xiàn)政策執(zhí)行力的高低。這種分析框架重要啟示在于,內(nèi)生邏輯下,法院系統(tǒng)政策執(zhí)行的基本動(dòng)力就是最高與地方法院組織張力。
在政策執(zhí)行的諸多活動(dòng)中,解釋、組織和實(shí)施三項(xiàng)要素較為重要,實(shí)際上這三種要素是評(píng)價(jià)法院系統(tǒng)內(nèi)部執(zhí)行政策的三項(xiàng)基本要素。解釋就是將政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為能被人們接受和理解的指令,本文關(guān)注的是最高法院對(duì)決策機(jī)關(guān)的解釋所進(jìn)行的次級(jí)解釋,解決的是政策書(shū)面化和自由裁量權(quán)帶來(lái)的執(zhí)行偏差問(wèn)題;組織研究重視組織在政策執(zhí)行中的特點(diǎn)和作用,特別是“政策意圖與執(zhí)行組織利益的沖突程度以及監(jiān)督和控制機(jī)制的運(yùn)用就成為保證政策執(zhí)行組織服從性的重要保障”。本文將關(guān)注點(diǎn)置于最高法院是通過(guò)何種控制機(jī)制來(lái)保障“一帶一路”政策目標(biāo)得到準(zhǔn)確執(zhí)行,盡量降低執(zhí)行偏差;實(shí)施解決的是能否以規(guī)范性的手段使得政策的各項(xiàng)權(quán)利義務(wù)得以貫徹落實(shí),核心問(wèn)題是政策是否可以成為司法制度的對(duì)象,即政策的法律淵源問(wèn)題。
二、?外生邏輯下典型案例執(zhí)行“一帶一路”政策機(jī)制
在“條條-塊塊”的外生邏輯下分析典型案例“一帶一路”執(zhí)行機(jī)制,需要解釋法院與決策機(jī)關(guān)、社會(huì)大眾等是何種關(guān)系,本文認(rèn)為,這種關(guān)系是功能性的,法院首先是要執(zhí)行政策,與決策機(jī)關(guān)的關(guān)系呈現(xiàn)出“命令與服從”的基本樣態(tài);其次,鑒于司法還具有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的調(diào)節(jié)功能,法院基于審判權(quán)需要對(duì)政策調(diào)節(jié)的利益關(guān)系不斷調(diào)整受眾預(yù)期;此外,鑒于“一帶一路”發(fā)生在“百年未有之大變局”的歷史邏輯下,必然要引導(dǎo)公民接受政策所代表社會(huì)價(jià)值的更新,此時(shí),司法文化功能,即價(jià)值發(fā)現(xiàn)功能得以顯現(xiàn)。
?。ㄒ唬┱尉S度:典型案例的政治符號(hào)特征
“一帶一路”司法典型案例構(gòu)成了“一帶一路”公共政策的政治符號(hào)。法院發(fā)布典型案例是一種政治實(shí)踐現(xiàn)象,根據(jù)政治符號(hào)理論,典型案例起到了強(qiáng)化政治權(quán)力的效能。政治象征/符號(hào)通常用以指稱具有政治意義的象征物、符號(hào)、儀式行為和話語(yǔ)等象征現(xiàn)象。它們是意義表述、價(jià)值展現(xiàn)和情感表達(dá)的重要形式,在政治的“主觀領(lǐng)域”中承擔(dān)某些重要的政治功能。關(guān)于政治符號(hào)的功能,“二元論”認(rèn)為,一是組織功能,其作為技術(shù)策略的工具價(jià)值,使統(tǒng)治階層往往通過(guò)傳播各種政治符號(hào),借助其所承載的象征意義,使團(tuán)體成員認(rèn)識(shí)到所屬團(tuán)體的利益和價(jià)值;二是文化功能,主要包括提供社會(huì)記憶來(lái)強(qiáng)化政治權(quán)力,尋求政治認(rèn)同使得符合象征來(lái)構(gòu)建和演示有關(guān)國(guó)家的人格化特征,表現(xiàn)政治意識(shí)形態(tài)。這是從權(quán)力運(yùn)行的二元——“自上而下和自下而上”視角考察?!八脑摗闭J(rèn)為,政治符號(hào)通過(guò)其意義表述和價(jià)值闡釋, 具有提供社會(huì)記憶、尋求政治認(rèn)同、整合意識(shí)形態(tài)和實(shí)施政治社會(huì)化四種文化功能,中心目標(biāo)在于對(duì)政治權(quán)力的合法性論證和辯護(hù),這是從政治傳播的四類主體-國(guó)家、社會(huì)、群體和個(gè)人-視角考察。不論二元論和四元論,其核心功能的指向都是借政治符號(hào)來(lái)達(dá)到認(rèn)同、強(qiáng)化政治權(quán)力的目的。
1.典型案例在“政治-司法”的互動(dòng)中扮演“連接點(diǎn)”
政治決定著司法,“審判是作為政權(quán)主體中的一部分來(lái)運(yùn)行而不是作為一個(gè)獨(dú)立的實(shí)體存在的”,“法律的存在與運(yùn)作始終體現(xiàn)著政治邏輯主線,即政治作為法律的存在根基、現(xiàn)實(shí)目的、實(shí)踐背景和發(fā)展動(dòng)因。一方面反映出法律對(duì)于政治在事實(shí)上和邏輯上的依賴性,另一方面也反映出政治對(duì)于法律在事實(shí)上和邏輯上的控制與決定性”;同時(shí),司法本身具有外趨性,“國(guó)家的基本政策確定國(guó)家的大政方針,體現(xiàn)憲法的基本精神或直接被憲法和法律予以確認(rèn)”,其結(jié)果就是法院裁判必須在合政策性的框架下完成。
這種交互性導(dǎo)致典型案例在“政治-司法”的互動(dòng)中扮演“連接點(diǎn)”:第一,典型案例代表著司法權(quán)對(duì)“一帶一路”公共政策認(rèn)知的最高程度共識(shí)。最高人民法院于2015年7月14日發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)涉外商事海事審判精品戰(zhàn)略為構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體制和建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)提供有力司法保障的意見(jiàn)》,對(duì)涉外商事海事審判精品戰(zhàn)略實(shí)施作出了具體部署。根據(jù)最高法院民四庭有關(guān)負(fù)責(zé)同志的介紹,“一帶一路”指導(dǎo)性案例是“在精品戰(zhàn)略實(shí)施中涌現(xiàn)出的一批以這次發(fā)布的指導(dǎo)性案例為代表的優(yōu)秀裁判,形成和歸納出一些具有普遍指導(dǎo)意義的法律適用規(guī)則”,這表明最高法院對(duì)政策入法的最成熟的表達(dá)方式就是典型案例;第二,發(fā)布時(shí)間體現(xiàn)司法能動(dòng)性的強(qiáng)弱。最高人民法院于2015年6月16日發(fā)布的‘一帶一路’司法意見(jiàn)(一)”,是中央國(guó)家機(jī)關(guān)中最早制定的指導(dǎo)意見(jiàn),看得出最高法院對(duì)服務(wù)“一帶一路公共”公共政策的主觀能動(dòng)性很強(qiáng),這也是司法外趨性的直接體現(xiàn);第三,典型案例的專題形式體現(xiàn)出司法的符號(hào)化特征。最高人民法院至今已發(fā)布20余批次指導(dǎo)性案例,主要是按法律關(guān)系(民事、刑事、行政)進(jìn)行分類,將“一帶一路”指導(dǎo)性案例作為專題指導(dǎo)案例發(fā)布,系以符號(hào)化的特征來(lái)表征政治認(rèn)同之目的。
2.典型案例處于公共政策執(zhí)行系統(tǒng)的終端,扮演政策執(zhí)行工具
在外生邏輯下,法院執(zhí)行公共政策的全層次樣態(tài)主要表現(xiàn)為:宏觀層面公共政策+中觀層面司法政策+微觀典型案例。
典型案例實(shí)際上構(gòu)成了司法系統(tǒng)執(zhí)行公共政策的工具。公共政策系統(tǒng)包括公共政策主體、客體、環(huán)境和工具四種要素,政策工具(policy instruments)是政治學(xué)政策科學(xué)研究方向的焦點(diǎn)問(wèn)題,根據(jù)豪利特和拉米什的分類,包括自愿性工具(voluntary instruments)、強(qiáng)制性工具(compulsory instruments)和混合型工具(mixed instruments),區(qū)別在于是否有公權(quán)力介入及介入程度,其中完全憑借公權(quán)力權(quán)威和強(qiáng)制力推行的公共政策工具屬?gòu)?qiáng)制性工具,如管制、國(guó)有企業(yè)以及其他由公共財(cái)政撥款由政府及其雇員直接提供的物品和服務(wù)等。法院典型案例是國(guó)家司法機(jī)關(guān)直接提供的物品和服務(wù),典型性和示范性是其強(qiáng)制性工具屬性的直接體現(xiàn),系對(duì)個(gè)案事實(shí)作出符合政策價(jià)值判斷后的規(guī)范化演繹,也是對(duì)這種價(jià)值判斷及利益分配所作的共性歸納。典型案例的外延是國(guó)家政策意志所覆蓋的,與司法系統(tǒng)內(nèi)部的案件分類無(wú)關(guān),公共政策執(zhí)行的方法論上也不完全等同于司法法律適用時(shí)的法之發(fā)現(xiàn),而是對(duì)典型案例的政治效果、法律效果和社會(huì)效果需要進(jìn)行綜合性地評(píng)估。
?。ǘ┙?jīng)濟(jì)維度:典型案例的公共產(chǎn)品屬性
1.微觀層面,研究典型案例可節(jié)約利益相關(guān)者合政策性的履行成本
典型案例是一種公共產(chǎn)品。正如薩默爾森指出,公共物品除了具有非排他性和非競(jìng)用性,還具有正外部性和不可分割性,非排他性意味著人人可以查閱典型案例,做免費(fèi)的搭車者,這意味著典型案例是不需要市場(chǎng)交易的,也就不需要進(jìn)行產(chǎn)權(quán)的界定,任何典型案例的消費(fèi)者查閱一次典型案例的機(jī)會(huì)成本為零。
“一帶一路”公共政策的分配功能意味著一旦政策入法,則必將導(dǎo)致利益相關(guān)者權(quán)利義務(wù)發(fā)生重組,個(gè)案中法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的勞動(dòng)力、信息搜集等資源的投入使得個(gè)案問(wèn)題解決方案成本極高,況且最終是否有效尚不可確定,其法律效果最終有賴于司法和政策監(jiān)管實(shí)踐?!皩?shí)際上,每個(gè)法官都在他的能力限度內(nèi)進(jìn)行立法”,觀察總結(jié)作為公共產(chǎn)品的典型案例的司法續(xù)造,可以有效降低政策入法的不可預(yù)測(cè)性,利益相關(guān)者可以清楚地看到公共政策對(duì)自身權(quán)利義務(wù)的重塑,從成本-收益來(lái)看,建立在典型案例研究基礎(chǔ)上的法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與合規(guī)性法律意見(jiàn),顯然要比直接建立在公共政策上的法律研究劃算得多。
2.宏觀層面,典型案例塑造了產(chǎn)權(quán)邊界
公共政策的邊界是各利益主體互相博弈的結(jié)果。當(dāng)政策入法時(shí),由于公共政策的規(guī)范性不足,其塑造的產(chǎn)權(quán)邊界是要素性而非要件性的,這就需要對(duì)典型案例塑造的產(chǎn)權(quán)邊界進(jìn)行分析。法經(jīng)濟(jì)學(xué)上,在財(cái)產(chǎn)權(quán)存在的前提下,當(dāng)每一個(gè)個(gè)體對(duì)自己的產(chǎn)出享有權(quán)利時(shí),社會(huì)最優(yōu)結(jié)果得以實(shí)現(xiàn)。如果每一個(gè)個(gè)體對(duì)自己的產(chǎn)出享有占有權(quán),那么個(gè)體將付出社會(huì)最優(yōu)量的工作,社會(huì)收益將最大化。
在“一帶一路”典型案例“棲霞市綠源果蔬有限公司與中國(guó)銀行股份有限公司北京市分行信用證轉(zhuǎn)讓糾紛再審審查案”中,該案裁定在明確銀行義務(wù)的同時(shí),運(yùn)用可預(yù)見(jiàn)性原則,確定賠償損失范圍不超過(guò)信用證項(xiàng)下未付款金額及利息,保證了賠償責(zé)任范圍的可預(yù)期性。
這是因?yàn)椋鐣?huì)中每一個(gè)利益群體與個(gè)體都希望在有限的資源中多獲得一些利益,這必然會(huì)在分配具體利益時(shí)造成沖突,進(jìn)而公共政策會(huì)發(fā)生中止或階段性調(diào)整的樣態(tài)變化。社會(huì)最優(yōu)解很難固定,這就需要典型案例進(jìn)行不斷地衡平,從而達(dá)到資源合理配置的目的。
這種經(jīng)濟(jì)屬性并非一勞永逸,典型案例并非正式法律淵源,其本身具有容錯(cuò)性,存在被后續(xù)法律、司法解釋甚至是典型案例修正的可能,這種沖突是由政策內(nèi)涵外延不斷發(fā)展、法院本身對(duì)政策認(rèn)識(shí)不斷深化所形成的。
?。ㄈ┪幕S度:典型案例的社會(huì)進(jìn)程價(jià)值變化的標(biāo)志
1.“一帶一路”典型案例是“人類命運(yùn)共同體”重大價(jià)值判斷的回應(yīng)
“一帶一路”典型案例是對(duì)社會(huì)進(jìn)程中價(jià)值變化的突然事件的回應(yīng)。當(dāng)前,涉外法治政策層面,部分國(guó)家受政治學(xué)上的單邊主義影響,與之對(duì)應(yīng)的司法現(xiàn)象就是濫用“長(zhǎng)臂管轄”和國(guó)內(nèi)法。這種現(xiàn)象在法理上的解釋是,受政策影響所導(dǎo)致的社會(huì)進(jìn)程中價(jià)值判斷的突然變化,各類司法判決的實(shí)質(zhì)是一種“意圖結(jié)果的生產(chǎn)”?!耙鈭D結(jié)果的生產(chǎn)”是拉斯韋爾對(duì)“權(quán)力”的法律化表達(dá)的經(jīng)典解釋。拉斯韋爾認(rèn)為,雖然不應(yīng)當(dāng)完全拋棄法律技術(shù),但是應(yīng)當(dāng)很大程度上用一種政策的研究路徑加以補(bǔ)充,法律判決應(yīng)當(dāng)看成是對(duì)社會(huì)進(jìn)程中價(jià)值變化的突然事件的回應(yīng)??ǘ嘧粽J(rèn)為,“法院的職能并不是必然接受那些100年前或150年前被認(rèn)定為是政策規(guī)則的東西,而是要以一種為情況許可的、最接近精確的方式來(lái)確定,什么是適合目前時(shí)代的政策規(guī)則”。
負(fù)面的政策價(jià)值需要正面的政策價(jià)值對(duì)沖。在涉外法治政策層面國(guó)家主席習(xí)近平提出構(gòu)建人類命運(yùn)共同體,秉持共商共建共享的原則,與之對(duì)應(yīng)的司法現(xiàn)象就是“構(gòu)建公正、合理、透明的國(guó)際經(jīng)貿(mào)”,司法手段的對(duì)沖就是發(fā)布典型案例,這是“一帶一路”典型案例的戰(zhàn)略價(jià)值。
2.典型案例的“附件”中披露社會(huì)效果,賦予其教育、引導(dǎo)功能
政治學(xué)者認(rèn)為,國(guó)家運(yùn)用政治符號(hào)凝聚社會(huì)共識(shí)和鞏固其統(tǒng)治的合法化能力構(gòu)成了國(guó)家治理能力的重要一環(huán),在這種邏輯下,典型案例的社會(huì)評(píng)價(jià)就顯得十分重要,如果說(shuō)司法典型案例作為政治符號(hào)解決的是司法的主觀意識(shí)形態(tài)表達(dá),那么社會(huì)效果無(wú)疑是證成公共政策的頂層設(shè)計(jì)是否科學(xué)的重要因素。
典型意義部分可以看做典型案例的“附件”,其中含有大部分“體現(xiàn)”、“發(fā)揮”等效果表達(dá)的字樣。如“中國(guó)建設(shè)銀行股份有限公司廣州荔灣支行與廣東藍(lán)粵能源發(fā)展有限公司等信用證開(kāi)證糾紛再審案”“典型意義”部分指出,“有效避免了因規(guī)則缺位而給國(guó)際貿(mào)易造成的困擾,充分體現(xiàn)了嚴(yán)格公正司法的精神”。
典型意義部分是典型案例文化維度的重要表現(xiàn),具有教育、引導(dǎo)的作用,是對(duì)典型案例的規(guī)范功能的補(bǔ)充。根據(jù)拉斯韋爾的觀點(diǎn),法律不僅僅是社會(huì)事實(shí)的描述,更是代表了一種價(jià)值理論,社會(huì)成員應(yīng)當(dāng)參與價(jià)值的分配和分享,法律調(diào)整和審判的目的就是使人們更為廣泛地分享價(jià)值。
3.在典型案例的“媒介”中宣傳社會(huì)效果
傳媒手段是典型案例的產(chǎn)生社會(huì)效果的機(jī)制體現(xiàn)。我國(guó)典型案例制度中向來(lái)注重宣傳手段,如在《最高人民法院關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用切實(shí)加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)的意見(jiàn)》規(guī)定,“要總結(jié)宣傳一批依法有效保護(hù)產(chǎn)權(quán)的好做法、好經(jīng)驗(yàn)、好案例,推動(dòng)形成保護(hù)產(chǎn)權(quán)的良好社會(huì)氛圍?!绷硗?,大量的典型案例是以媒體雜志的形式刊載的,這本身就是文化表達(dá)功能之體現(xiàn)。
筆者注意到,“一帶一路”典型案例的宣傳效果范圍更廣,已經(jīng)延伸至國(guó)際范疇?!啊粠б宦贰痉ㄒ庖?jiàn)(二)”要求“多語(yǔ)言公布中國(guó)法院裁判的典型案例,為各國(guó)法院和仲裁機(jī)構(gòu)正確理解和適用中國(guó)法提供基礎(chǔ)”。2020年11月30日,最高人民法院與新加坡最高法院共同編纂的《中國(guó)-新加坡“一帶一路”國(guó)際商事審判案例選》(中英文版)出版發(fā)行,最高人民法院加大了與普通法國(guó)家在案例交流合作。實(shí)際上,這是司法服務(wù)“一帶一路”公共政策的進(jìn)一步深化,是服務(wù)“國(guó)內(nèi)法治和涉外法治”的雙重職能體現(xiàn)。
三、?內(nèi)生邏輯下典型案例執(zhí)行“一帶一路”政策的機(jī)制
?。ㄒ唬┑湫桶咐囊?guī)范機(jī)制
1. 規(guī)范原則旨在承認(rèn)典型案例的法律淵源屬性
“一帶一路”指導(dǎo)性案例是正式的法律淵源。國(guó)內(nèi)有學(xué)者提出指導(dǎo)性案例具有規(guī)范性,“指導(dǎo)性案例的目的限于形成審理類似案件的裁判規(guī)范,并非要示范各級(jí)法院(尤其是下級(jí)法院)如何審理案件或者提高案件的審判質(zhì)量。指導(dǎo)性案例的示范性,僅以其形成裁判規(guī)范的示范性為已足”,“條文范式的司法解釋與指導(dǎo)性案例的規(guī)范性,在法律解釋方法上沒(méi)有本質(zhì)的差異,且均須通過(guò)最高人民法院來(lái)完成這個(gè)解釋過(guò)程,在規(guī)范的效用上應(yīng)當(dāng)相同”。這一觀點(diǎn)的立論基礎(chǔ)是將規(guī)范的表現(xiàn)形式進(jìn)行擴(kuò)大,即將指導(dǎo)性案例的裁判要點(diǎn)作為規(guī)范解釋后得出的結(jié)論,盡管此觀點(diǎn)有矮化指導(dǎo)性案例目的之嫌,但不能否認(rèn)指導(dǎo)性案例本身是正式法律淵源的屬性。
“一帶一路”典型案例和國(guó)際商事審判法庭的案件尚未達(dá)到規(guī)范性的程度,但也具有很強(qiáng)的示范性,可以看做非正式法律淵源。這是因?yàn)?,典型案例和?guó)家商事審判法庭由于審理的案件難度大,政策性強(qiáng),在法律適用時(shí)的根本目的就是凝聚形成裁判規(guī)則的共識(shí),“國(guó)際商事法庭選擇其受理的案件非常慎重,只選擇會(huì)對(duì)中國(guó)相關(guān)法律發(fā)展產(chǎn)生影響的案件。至少?gòu)氖着枚梢悦黠@看出,國(guó)際商事法庭的判決和裁定對(duì)于下級(jí)法院的法官和法律界人士來(lái)說(shuō),可能是重要的‘軟先例’,即權(quán)威性的裁判,雖然對(duì)下級(jí)法院沒(méi)有約束力,但具有很強(qiáng)的說(shuō)服力?!?/span>
2. 典型案例彌補(bǔ)司法文件法律適用性差的短版
司法政策是公共政策的司法化處理,理想狀態(tài)下,司法解決的社會(huì)問(wèn)題與政策解決的社會(huì)問(wèn)題是涇渭分明的:司法解決的社會(huì)問(wèn)題先通過(guò)立法程序被寫(xiě)入法律,然后通過(guò)司法機(jī)關(guān)的法律適用予以解決。由于司法可以直接引用公共政策,并且司法中的利益衡量與政策的利益分配具有一致性,因此,這就造成了有的社會(huì)問(wèn)題還未經(jīng)過(guò)立法程序就通過(guò)司法政策進(jìn)入司法之中。盡管司法政策具有合理性,但是考慮到司法政策在執(zhí)行的確定性(各利益主體的權(quán)利義務(wù)相對(duì)明確)、穩(wěn)定性(如非因特殊原因不對(duì)其作重大調(diào)整或廢棄)、公平性(社會(huì)資源分配的公平合理)等方面效果較差,典型案例正好可以彌補(bǔ)這一缺陷?!八痉ㄎ募?典型案例”起到了“一帶一路”強(qiáng)制性規(guī)范的作用進(jìn)而執(zhí)行公共政策,研究典型案例的法律適用可以有效準(zhǔn)確歸納出規(guī)范要件,從而提供政策的適用性和準(zhǔn)確性。
?。ǘ┑湫桶咐目刂茩C(jī)制
1.控制原則旨在解決過(guò)錯(cuò)性的政策執(zhí)行偏差
公共政策的執(zhí)行偏差源于公共政策存在非公共性因素。國(guó)內(nèi)學(xué)者將政策執(zhí)行非公共性因素的法律特征進(jìn)行了歸納,主要體現(xiàn)為:(1)在倫理價(jià)值層面,公共政策背離了社會(huì)的公平與正義;(2) 在利益取向上,私人利益、團(tuán)體利益、部門(mén)利益等成為公共決策部門(mén)一切活動(dòng)的最終目的;(3) 在決策權(quán)力運(yùn)用方面,公共政策主體權(quán)力運(yùn)用的程序 不合理、方法不正當(dāng)、結(jié)果非正義;?(4) 在公共政策過(guò)程中,公共政策制定與執(zhí)行的“暗箱操作”,排斥公民參與,拒絕公共政策信息公開(kāi);?(5)在公共政策理念表達(dá)上,公共政策的非公共性是一種非理性的體現(xiàn),與“協(xié)商民主”的要求格格不入,反對(duì)公民社會(huì)與公共輿論的監(jiān)督。一般認(rèn)為,政策執(zhí)行主體的壟斷性和自私性是導(dǎo)致政策非公共因素的重要原因,基于此,需要對(duì)政策主體的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督主要是為了保證政策執(zhí)行活動(dòng)遵循政策原定方案,監(jiān)督檢查政策內(nèi)容是否得到貫徹執(zhí)行,看看各項(xiàng)措施是否存在違背全局利益或整體利益的情況,及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正一切違背政策目標(biāo)的行為,提高政策執(zhí)行的效率,確保政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在法學(xué)的話術(shù)體系中,政策決策有關(guān)抽象行政行為,政策的執(zhí)行則與具體行政行為的外延大致相同,在法院監(jiān)督具體行政行為時(shí),必然要關(guān)注到兩個(gè)方面的問(wèn)題:第一,價(jià)值判斷是否正當(dāng),即公共政策的效果是否違背社會(huì)的公平和正義,私人、團(tuán)體和部門(mén)的利益是否取代了公共利益成為政策追求目標(biāo);第二,執(zhí)行程序是否違背正當(dāng)程序原則,即,作出程序是否符合法律規(guī)定,是否考慮到了行政相對(duì)人的信賴?yán)?,?zhí)行信息是否公開(kāi),社會(huì)監(jiān)督是否落實(shí)等。
2.典型案例的“政治正確性+技術(shù)正確性”的示范控制
控制原則旨在解決自由裁量權(quán)和政策執(zhí)行偏差的問(wèn)題,核心是減少政策執(zhí)行者的套利空間。喬治·愛(ài)德華提出標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)程序(standard operating procedures)概念,被視為有效處理復(fù)雜的日常事務(wù)所發(fā)展出來(lái)的一套例行的慣例規(guī)則,可以節(jié)省處理時(shí)間,實(shí)現(xiàn)公平服務(wù)的要求,有利于政策執(zhí)行。針對(duì)司法制度層面政策執(zhí)行偏差,典型案例制度構(gòu)成了標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)程序,具有“政治正確性+技術(shù)正確性”的示范屬性。
第一,政治正確性的示范控制。我國(guó)訴訟制度存在政治思維和法律思維二重性特征,長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)法院司法裁判的生成方式具有層級(jí)化的特點(diǎn),法院內(nèi)合議庭、庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)以及審委會(huì)之間構(gòu)成類似于行政科層的層級(jí)化設(shè)置,各層級(jí)具有明確的從屬關(guān)系,并且這種從屬關(guān)系的效應(yīng)常常體現(xiàn)在案件的實(shí)體裁判過(guò)程之中,如同級(jí)法院內(nèi)就裁判意見(jiàn)下級(jí)對(duì)上級(jí)逐級(jí)請(qǐng)示報(bào)告或上級(jí)對(duì)下級(jí)直接垂示。為消解法院內(nèi)科層制結(jié)構(gòu),弱化審判權(quán)運(yùn)行的行政色彩,我國(guó)啟動(dòng)了司法責(zé)任制改革,“審判權(quán)力下移至獨(dú)任法官、合議庭以及法院人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管,旨在保持法院內(nèi)外部審判權(quán)行使的獨(dú)立性”;“明確法官審判責(zé)任以及責(zé)任追究方式,旨在同擴(kuò)大后的法官審判權(quán)力相匹配,保持法官權(quán)責(zé)的一致性,同時(shí)約束法院內(nèi)其他主體(主要是院庭長(zhǎng))更加審慎地介入法官的審判事務(wù)。”于此同時(shí)司法系統(tǒng)推出了案例指導(dǎo)制度,最高人民法院希望通過(guò)梳理類案典型特征,實(shí)現(xiàn)同案同判,將結(jié)構(gòu)層級(jí)化的直接政治干預(yù)變?yōu)楣δ苌祥g接的政治引導(dǎo),典型案例因其體現(xiàn)出政治效果、法律效果和社會(huì)效果相統(tǒng)一的特點(diǎn),使得這種引導(dǎo)具有一定程度的強(qiáng)制力,從這一點(diǎn)看,典型案例的符號(hào)功能不僅僅體現(xiàn)在權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)最高法院的政治領(lǐng)導(dǎo),也會(huì)發(fā)生權(quán)力強(qiáng)化屬性向司法系統(tǒng)內(nèi)部延伸的情況。
第二,技術(shù)正確性的示范控制。2020年《最高人民法院工作報(bào)告》充分發(fā)揮司法解釋、指導(dǎo)性案例作用,推行類案與關(guān)聯(lián)案件強(qiáng)制檢索機(jī)制,完善審判委員會(huì)工作機(jī)制,促進(jìn)裁判尺度統(tǒng)一。類案與關(guān)聯(lián)案件強(qiáng)制檢索機(jī)制,通過(guò)強(qiáng)制性類比減小非公共性因素誤差。隨著司法公開(kāi)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的結(jié)合,案例供給發(fā)生噴涌,為法學(xué)研究提供了寶庫(kù),司法案例呈現(xiàn)出類型化、精致化,技術(shù)化,一是體現(xiàn)為法律解釋方法日益復(fù)雜,二是法律規(guī)則的適用環(huán)境發(fā)生變化。于此,最高人民法院《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》中指導(dǎo)性案例特別是包括具有疑難復(fù)雜或者新類型的案件,對(duì)基層法院來(lái)說(shuō),為彌補(bǔ)自身與上級(jí)法院在審判信息和審判能力上的不對(duì)稱,基于典型案例的技術(shù)正確性進(jìn)而進(jìn)行事實(shí)認(rèn)定和規(guī)范構(gòu)成要件的模仿,個(gè)案法官將有效降低自身被司法追責(zé)的可能性。
?。ㄈ┑湫桶咐墓沧R(shí)機(jī)制
1.闡釋與共識(shí)原則旨在打通信息不對(duì)稱,發(fā)掘地方法院政策案件的審判經(jīng)驗(yàn)
第一,典型案例有助于打通最高法院與地方法院的層級(jí)化與信息掌握的不對(duì)稱。美國(guó)政策學(xué)家楊諾(Yanow)針對(duì)政策書(shū)面化導(dǎo)致的政策偏離而提出了闡釋原則,在他看來(lái),強(qiáng)調(diào)政策內(nèi)容意思的闡釋,系統(tǒng)內(nèi)部(包括各層級(jí))應(yīng)當(dāng)進(jìn)行不同意思的互動(dòng)闡釋表達(dá),這種闡釋的目的是為統(tǒng)一價(jià)值觀進(jìn)而消除政策目標(biāo)和政策結(jié)果之間的“鴻溝”。楊諾認(rèn)為,“多重意思和解釋的多樣性成為了政策執(zhí)行困難的原因及其解釋,政策研究的任務(wù)就是發(fā)現(xiàn)和理解解釋的多樣性和表達(dá)性行為所隱藏的真實(shí)意見(jiàn)”。在我國(guó),政策文件存在密級(jí),有的政策文件只能公開(kāi)部分內(nèi)容,這就使得法院直接需要公開(kāi)典型案例方式來(lái)盡量降低這種不對(duì)稱性。應(yīng)當(dāng)說(shuō)明的是,雖然共識(shí)原則與控制原則根本區(qū)別客觀上起到了消弭同一政策執(zhí)行差異化的效果,但是共識(shí)原則旨在降低非過(guò)錯(cuò)性的差異化,控制原則旨在解決過(guò)錯(cuò)性的差異化。
第二,共識(shí)原則的目的在于充分尊重地方法院“有限獨(dú)立性”,尋求最高法院權(quán)威性和地方法院積極性的平衡,取得共識(shí)性效果。愛(ài)爾莫爾認(rèn)為,除自上而下的先前探索外,政策執(zhí)行還存在著向后探索。在他看來(lái),不應(yīng)該假定政策制定者能夠完全控制執(zhí)行組織和執(zhí)行過(guò)程,應(yīng)充分利用基層官員的自由裁量權(quán)來(lái)推進(jìn)政策的執(zhí)行過(guò)程。這一模型分析的重點(diǎn)在于基層法院對(duì)政策執(zhí)行的影響,突出地方法院的相對(duì)獨(dú)立性,從最高法院公布的“一帶一路”典型判決來(lái)看,地方判決的比重較大,如首例承認(rèn)和執(zhí)行外國(guó)仲裁裁決就是蘇州國(guó)際商事法庭依法公開(kāi)聽(tīng)證審查兩起由烏克蘭公司提起的申請(qǐng)承認(rèn)和執(zhí)行外國(guó)仲裁裁決糾紛案。這使得尊重地方法院有限獨(dú)立性基礎(chǔ)上,形成了法院之間政策執(zhí)行的共治能力。
2.“一帶一路”典型案例地方經(jīng)驗(yàn)的生成路徑
從一帶一路典型案例的地方經(jīng)驗(yàn)篩選,主要包括兩種路徑:第一種是地方法院探索,以最高法院公布的全國(guó)性典型案例模式;第二種是地方法院公布地方性典型案例模式。上海、江蘇等地法院也發(fā)布了各自服務(wù)保障“一帶一路”建設(shè)的典型案例。主要特點(diǎn)是,首先,賦予基層法院的案例推薦權(quán)。根據(jù)《〈最高人民法院關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定〉實(shí)施細(xì)則》第四條,各基層法院、中級(jí)法院和高級(jí)法院都有推薦權(quán)利,典型案例生成機(jī)制可以從下到上,公報(bào)案例和單行典型案例更是不乏基層法院的身影,這些案例最終由最高法院或省級(jí)高級(jí)法院確定頒行。其次,改變主要依靠法院系統(tǒng)逐級(jí)推薦編選的單一方式,運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”思維,充分依靠大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息化手段,抓取、分析、編選指導(dǎo)性案例。最后,從執(zhí)行路徑來(lái)看,依托典型案例的政治正確性和技術(shù)正確性,其對(duì)政策的法律適用可以被復(fù)制推廣在法院系統(tǒng)內(nèi)部從而完成法院執(zhí)行公共政策。這種在執(zhí)行初期充分發(fā)揮具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)與成熟階段利用頂層設(shè)計(jì)相結(jié)合的典型案例方式,體現(xiàn)出法院系統(tǒng)內(nèi)最高法院與基層法院在執(zhí)行公共政策時(shí)自上而下與自下而上的互動(dòng)性,是一種十分高效且良性的政策執(zhí)行手段。
四、?典型案例執(zhí)行“一帶一路”公共政策的完善建議
(一)行使典型案例的司法建議權(quán)
目前尚沒(méi)有公開(kāi)資料顯示法院在“一帶一路”公共政策系統(tǒng)中行使了政策發(fā)現(xiàn)功能。在我國(guó)的公共決策體制中,最高法院具有公共政策的建議權(quán),負(fù)有提出建議的法定義務(wù)。最高法院2012年出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)司法建議工作的意見(jiàn)》規(guī)定,對(duì)審判執(zhí)行工作中發(fā)現(xiàn)的涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題需要相關(guān)方面積極加以應(yīng)對(duì)的、相關(guān)行業(yè)或者部門(mén)工作中存在的普遍性問(wèn)題,需要有關(guān)單位采取措施的問(wèn)題,人民法院可以向相關(guān)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體及其他社會(huì)組織提出司法建議。根據(jù)《最高人民法院印發(fā)的通知》(十一)健全和創(chuàng)新民意轉(zhuǎn)化機(jī)制。要實(shí)現(xiàn)民意轉(zhuǎn)化的制度化,及時(shí)對(duì)收集到的意見(jiàn)和建議進(jìn)行匯總、篩選、分類、分析,把合理的意見(jiàn)和建議轉(zhuǎn)化為工作整改的內(nèi)容。意見(jiàn)和建議涉及立法修改事項(xiàng)的,向國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)提出;涉及政策制定事項(xiàng)的,向有關(guān)決策部門(mén)提出;涉及制定或修改司法解釋事項(xiàng)的,逐級(jí)向最高人民法院提出。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》第十八條,對(duì)于維護(hù)國(guó)家安全特別是以政權(quán)安全、制度安全為核心的政治安全重大事項(xiàng)、對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定工作中的重大問(wèn)題最高法院黨組應(yīng)當(dāng)及時(shí)向黨中央請(qǐng)示。
通過(guò)典型案例形式公共政策的司法建議權(quán)十分必要。政策的發(fā)現(xiàn)源于個(gè)別社會(huì)問(wèn)題引發(fā)的共振,隨著立案登記制的推開(kāi),法院處在了新型社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處的第一線,但由于審判機(jī)關(guān)與其他國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)之間的特定關(guān)系,法院最終解決爭(zhēng)議的權(quán)限和作用也取決于其在國(guó)家權(quán)力關(guān)系的位置。特別是一些案件一旦涉及國(guó)家政策因素,審判機(jī)構(gòu)將受到承擔(dān)糾紛不能徹底解決所帶來(lái)的負(fù)面影響,司法是渠道并非處于政策周期的決策終端。這使得法院將典型案例所指向的共同社會(huì)問(wèn)題外部化的傾向。從最高人民法院《關(guān)于加強(qiáng)司法建議工作的意見(jiàn)》第21條,“司法建議要積極爭(zhēng)取黨委、人大和政府對(duì)司法建議工作的支持”、“加強(qiáng)與新聞媒體等社會(huì)各個(gè)方面的合作,通過(guò)多種渠道和形式加大司法建議宣傳力度,不斷擴(kuò)大社會(huì)影響,努力贏得社會(huì)各界對(duì)司法建議工作的理解、尊重和支持,為司法建議工作營(yíng)造良好的工作環(huán)境”等有關(guān)表述,不難看出,法院本身對(duì)典型案件司法建議權(quán)是具有積極性的,但是由于種種原因,目前還沒(méi)見(jiàn)到“一帶一路”典型案例推動(dòng)政策形成的先例。
?。ǘ┮氲湫桶咐目绮块T(mén)推出機(jī)制
跨部門(mén)推出典型案例已有先例,如最高人民法院、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)就曾聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)證券期貨糾紛多元化解機(jī)制建設(shè)的意見(jiàn)》的通知(法[2018]305號(hào))(下稱“多元化解機(jī)制意見(jiàn)”)并推出證券期貨糾紛多元化解十大典型案例。筆者建議在“一帶一路”典型案例機(jī)制引入跨部門(mén)典型案例。主要是因?yàn)椋?/span>
第一,“一帶一路”公共政策是系統(tǒng)工程,需要諸多子系統(tǒng)的協(xié)調(diào)配合。約恩和波特認(rèn)為,沒(méi)有一個(gè)單一的政府組織或者官員能夠掌握政策執(zhí)行所需要的全部資源。政策執(zhí)行需要相關(guān)的眾多組織和行動(dòng)者的共同協(xié)作,由此組成所謂的“執(zhí)行結(jié)構(gòu)”。在這個(gè)執(zhí)行結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò),最重要的就是確定各主體的功能。政策解決的是系統(tǒng)問(wèn)題,需要諸多行使單項(xiàng)功能的子系統(tǒng)協(xié)調(diào)配合。根據(jù)《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》,作為決策機(jī)關(guān),“黨對(duì)涉及黨和國(guó)家事業(yè)全局的重大工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”;作為執(zhí)行機(jī)關(guān),商務(wù)部和國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行,發(fā)改委,文旅部,原保監(jiān)會(huì),國(guó)家稅務(wù)總局等單位基于自身職權(quán)范圍,針對(duì)“一帶一路”都先后出臺(tái)過(guò)部門(mén)規(guī)章或有關(guān)規(guī)范性文件。?
第二,可以提高政策執(zhí)行的效率,滿足政策執(zhí)行的“非加和性原理”。“政策(多元)執(zhí)行結(jié)構(gòu)的形成是基于完成計(jì)劃目標(biāo)而自我選擇的過(guò)程。”?該機(jī)構(gòu)的存在目的就是為了實(shí)現(xiàn)政策計(jì)劃。計(jì)劃以政策目標(biāo)為導(dǎo)向,以各執(zhí)行者功能本身為分析對(duì)象,根據(jù)價(jià)值判斷形成理性安排,以實(shí)現(xiàn)政策價(jià)值的最大化?!耙粠б宦贰闭呔瓦M(jìn)行了類似的安排,從2014年至今,盡管我國(guó)先后制定和對(duì)外發(fā)布《絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)戰(zhàn)略規(guī)劃》《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》《標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)通共建“一帶一路”行動(dòng)計(jì)劃(2018—2020年)》《共建“一帶一路”:理念、實(shí)踐與中國(guó)的貢獻(xiàn)》(下稱《貢獻(xiàn)》)等規(guī)劃、規(guī)范類文件。
子系統(tǒng)功能疊加后產(chǎn)生的綜合效果,評(píng)價(jià)時(shí)要服從“非加和性原理”,整體大于孤立狀態(tài)下的部分之和。如“多元化解機(jī)制意見(jiàn)”要求“加強(qiáng)調(diào)解組織管理、健全訴調(diào)對(duì)接工作機(jī)制”,證監(jiān)會(huì)充分利用自身監(jiān)管主體的專業(yè)性和主動(dòng)性,開(kāi)展自然人、法人和非法人組織之間因證券、期貨、基金等資本市場(chǎng)投資業(yè)務(wù)產(chǎn)生的合同和侵權(quán)責(zé)任糾紛的調(diào)解,經(jīng)調(diào)解組織主持調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議,具有民事合同性質(zhì),有管轄權(quán)的人民法院可以確認(rèn)其效力。這里的司法確認(rèn)程序主要是作為“證券期貨糾紛多元化解機(jī)制”這一公共政策的執(zhí)行環(huán)節(jié)來(lái)體現(xiàn),但是通過(guò)訴調(diào)對(duì)接進(jìn)行多元化解一定是法院和證券部門(mén)非加和性的,即,只有證券部門(mén)的調(diào)解協(xié)議沒(méi)有司法確認(rèn)的強(qiáng)制力作保障當(dāng)事人的調(diào)解意愿必然降低,而作為法院主動(dòng)進(jìn)行調(diào)解又不符合調(diào)解的自愿原則,在專業(yè)性上又遜于證券部門(mén),調(diào)解效率必將大打折扣。
?。ㄈ﹨^(qū)分典型案例的政策執(zhí)行與監(jiān)督功能
司法是指國(guó)家司法機(jī)關(guān)依據(jù)法定職權(quán)和法定程序,具體應(yīng)用法律處理案件的專門(mén)活動(dòng)。從我國(guó)目前的實(shí)際看,司法機(jī)關(guān)的作用更多地表現(xiàn)在政策執(zhí)行和監(jiān)督方面,筆者建議今后出臺(tái)“一帶一路”司法文件時(shí),注重區(qū)分典型案例的政策執(zhí)行與監(jiān)督功能。
第一,典型案例的類型與法院在多元政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)究竟是扮演執(zhí)行者亦或監(jiān)督者密切相關(guān),一般而言,執(zhí)行案件和刑事案件中法院多承擔(dān)政策執(zhí)行角色,行政案件法院更多體現(xiàn)為政策監(jiān)督角色,民事案件需要視情況而定。執(zhí)行權(quán)作為一種行政權(quán),執(zhí)行工作具有確定性、主動(dòng)性、命令性和強(qiáng)制性的特點(diǎn),而刑事審判屬法院代表國(guó)家懲罰犯罪的訴訟活動(dòng),此時(shí)法院時(shí)是作為政策官方?jīng)Q策者的主體身份來(lái)執(zhí)行公共政策的;行政關(guān)系是行政主體與行政相對(duì)人之間的關(guān)系,因政策執(zhí)行導(dǎo)致的行政糾紛,法院依據(jù)自身司法權(quán)進(jìn)行裁判,自然在客觀上起到了政策監(jiān)督的作用;民商事案件而言,需要對(duì)標(biāo)公共政策文件進(jìn)行判斷。
第二,法院作為政策執(zhí)行者和監(jiān)督者的界分對(duì)政策評(píng)估和調(diào)整具有較大意義。執(zhí)行和監(jiān)督所需要的資源是不同的,作為政策的執(zhí)行者,在資源分配時(shí)占優(yōu)勢(shì)地位。執(zhí)行者或監(jiān)督者的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不盡相同,評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成了行動(dòng)建議基礎(chǔ)的明確陳述的價(jià)值觀,美國(guó)學(xué)者威廉·鄧恩將公共政策的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)分為效果(effectiveness)、效率(efficiency)、充分性(adequacy)、公平性(equity)、回應(yīng)性(responsiveness)和適當(dāng)性(appropriateness)。如此可大致簡(jiǎn)化為兩種價(jià)值判斷:一是公平價(jià)值,盡管我們很難對(duì)這種“有著一張普落透斯似的臉(a Protean face)”樸素而內(nèi)涵豐富的價(jià)值觀下定義,但是從政策要求的資源公平原則與司法追求的公平正義價(jià)值觀是吻合的,在這樣的政策場(chǎng)景下,法院作為政策的監(jiān)督者應(yīng)在公共政策評(píng)價(jià)時(shí)主要考察公共政策所投入的工作量以及產(chǎn)生的績(jī)效在社會(huì)不同群體間公平分配的程度;二是效率價(jià)值,根據(jù)系統(tǒng)論,一個(gè)理想的政策過(guò)程,基本包含了政策的制定、執(zhí)行、評(píng)價(jià)和調(diào)整等多個(gè)環(huán)節(jié),不同的環(huán)節(jié)之間相互聯(lián)系,共同對(duì)政策的質(zhì)量發(fā)生作用。效率價(jià)值,在經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)上的含義大致相同,即從一定給定的投入量中獲得最大的產(chǎn)出,在廣義上它包括了資源配置的充足性和適宜性,效率價(jià)值是政策執(zhí)行的重要價(jià)值判斷,要件為法院與子系統(tǒng)間的配合是否符合計(jì)劃理性,與其他子系統(tǒng)間的配合是否呈現(xiàn)出“非加和性原理”。
五、?結(jié)語(yǔ)
法院執(zhí)行公共政策的內(nèi)外生雙重邏輯淵源于公共政策邏輯,應(yīng)當(dāng)指出,內(nèi)生視角和外生視角并非割裂,而是基于政策入法的逐漸深化而次第展開(kāi),法院基于外生視角而必須執(zhí)行公共政策,隨著執(zhí)行公共政策經(jīng)驗(yàn)的逐漸深化而轉(zhuǎn)入內(nèi)生視角,從而進(jìn)行技術(shù)性構(gòu)造?!耙粠б宦贰惫舱叩乃痉ɑ卜仙鲜鲆?guī)律:2015年和2017年最高法院公布的典型案例是由外生邏輯決定的,2019年公布的指導(dǎo)性案例源自內(nèi)生邏輯。這些批次案例之間存在交叉,這些交叉性的案例實(shí)現(xiàn)了從外生邏輯到內(nèi)生邏輯的轉(zhuǎn)化,即從“權(quán)力機(jī)關(guān)-與法院”之間的政治象征,轉(zhuǎn)化為法院系統(tǒng)內(nèi)部之間的標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)程序。?(作者包一明系中國(guó)法學(xué)會(huì)中國(guó)法學(xué)交流基金會(huì)法律服務(wù)部助理研究員)
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