□ 呂忠梅

當(dāng)代中國，有習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平法治思想奠定堅(jiān)實(shí)政治基礎(chǔ)，有“建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”的時(shí)代呼喚，中國法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)自2017年成立“環(huán)境法典編纂研究課題組”，形成了相對系統(tǒng)的研究成果。筆者在課題組前期研究的基礎(chǔ)上，就中國環(huán)境法典編纂的理論基礎(chǔ)、編纂方法、邏輯架構(gòu)、主要內(nèi)容和重點(diǎn)問題等提出構(gòu)想。

環(huán)境法典編纂的基本立場

以“人與自然生命共同體”為哲學(xué)基礎(chǔ)。設(shè)定環(huán)境法典中的“人”，將良好生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境等納入“經(jīng)濟(jì)人”的利益目標(biāo)，對“經(jīng)濟(jì)人”的行為進(jìn)行生態(tài)理性約束，是環(huán)境法典的人性標(biāo)準(zhǔn)預(yù)設(shè)；界定環(huán)境法典中的“自然”，“資源”“環(huán)境”“生態(tài)”三者密切聯(lián)系且在一定條件下相互轉(zhuǎn)化，這種包含不同面向、強(qiáng)調(diào)互動(dòng)聯(lián)通的完整自然是環(huán)境法典賴以為基的自然觀基礎(chǔ)；明確環(huán)境法典中的“人與自然關(guān)系”，對人與自然關(guān)系在新高度上的辯證統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，是環(huán)境法典構(gòu)建法律關(guān)系的文明觀基礎(chǔ)。

環(huán)境法典具有顯著的領(lǐng)域法屬性。環(huán)境法具有超越“主客二分”“天人合一”哲學(xué)的本質(zhì)屬性，以“生命共同體”理念建構(gòu)法律規(guī)范體系，環(huán)境法典不能照搬傳統(tǒng)法典編纂理念與模式。生態(tài)環(huán)境問題的多重性和復(fù)雜性，決定了生態(tài)環(huán)境立法的法律與科學(xué)嵌套、法律與政策轉(zhuǎn)化、不同法律手段融合的格局，具有“領(lǐng)域型”特征。

采取實(shí)質(zhì)性、適度化編纂模式。通過選擇體現(xiàn)環(huán)境法本質(zhì)的重要部分加以整合，對基礎(chǔ)性范疇、制度和內(nèi)容進(jìn)行全面規(guī)定，體現(xiàn)環(huán)境法的領(lǐng)域法特征，使法典化成為促進(jìn)國家環(huán)境治理體系變革的主要手段；同時(shí)適當(dāng)降低法典化的條件和邏輯要求，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)的法典化，增強(qiáng)環(huán)境法典的適應(yīng)性和靈活性。

以可持續(xù)發(fā)展為主線展開邏輯建構(gòu)。可持續(xù)發(fā)展具有認(rèn)識(shí)論與方法論統(tǒng)一、價(jià)值理性與工具理性集合的“神行兼?zhèn)洹碧匦裕梢越y(tǒng)領(lǐng)生態(tài)安全、環(huán)境正義、代際公平、公益保護(hù)等工具性價(jià)值，也契合生態(tài)環(huán)境治理的整體性、系統(tǒng)性方法。以可持續(xù)發(fā)展為核心價(jià)值和邏輯主線，既體現(xiàn)“人與自然和諧共生”的生態(tài)文明理念、保障實(shí)現(xiàn)“美麗中國”國家目標(biāo)；又采用國際通行法律語言，為共建人類命運(yùn)共同體貢獻(xiàn)中國智慧和中國方案。

環(huán)境法典總則編的基本定位與體系結(jié)構(gòu)

總則編提煉和歸納生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域普遍適用的基本概念、基本原則和基本制度，在可持續(xù)發(fā)展目的價(jià)值的指引下，完成制度傳承與理論創(chuàng)新的結(jié)合，構(gòu)建適合生態(tài)文明時(shí)代需求的環(huán)境法基本范疇體系、法律制度體系，以統(tǒng)領(lǐng)各分編并指導(dǎo)處于變動(dòng)創(chuàng)新中的環(huán)境單行立法。

建立可持續(xù)發(fā)展的目的價(jià)值。確立“可持續(xù)發(fā)展”的目的價(jià)值，界定“生態(tài)環(huán)境”的概念，以“人與自然和諧共生”理念為基礎(chǔ)，形成“人—自然—人”的法律關(guān)系，構(gòu)建公法手段與私法手段結(jié)合、“權(quán)力”與“權(quán)利”溝通、個(gè)人利益與生態(tài)利益協(xié)調(diào)的法律規(guī)范體系。

建立現(xiàn)代環(huán)境治理體系與基本制度?？倓t編以提取公因式為主要方法，確立保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、綜合治理，政府主導(dǎo)、公眾參與，受益補(bǔ)償、損害擔(dān)責(zé)等環(huán)境法基本原則；以主體及其權(quán)力（權(quán)利）職責(zé)（義務(wù)）類型化為方法構(gòu)建政府、企業(yè)、公眾多方共治的環(huán)境治理體系，形成全社會(huì)共同推進(jìn)環(huán)境治理的良好格局；并以“生態(tài)環(huán)境”概念的“一體三面”為調(diào)整范圍，全面梳理現(xiàn)行立法、生態(tài)文明體制改革實(shí)踐、執(zhí)法司法經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)歸納能夠涵蓋各分編的基本制度。

需處理的重點(diǎn)難點(diǎn)問題。實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)“入典”，可采用在總則編確立“一般環(huán)境權(quán)”，在污染控制編和自然生態(tài)保護(hù)編中具體化為“健康環(huán)境權(quán)”和“自然享有權(quán)”的“一體兩翼”方式。妥善處理與環(huán)境保護(hù)法及其他相關(guān)立法的關(guān)系，以“適度法典化”為原則，由總則編確立生態(tài)環(huán)境法律體系的基本規(guī)則，各分編根據(jù)自身特點(diǎn)和法典編纂邏輯需求在現(xiàn)行有效立法的基礎(chǔ)上進(jìn)行取舍。

污染控制編的基本設(shè)想與重點(diǎn)難點(diǎn)問題

污染控制編以現(xiàn)行污染防治立法為基礎(chǔ)進(jìn)行編纂，基于“以人民為中心”的法治立場，立足對現(xiàn)行污染防治立法的梳理和對打贏“污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，以“環(huán)境污染”為基礎(chǔ)性概念，體現(xiàn)“生態(tài)環(huán)境”的“環(huán)境”面向，形成“基本規(guī)定+環(huán)境要素與污染物控制專章+行政法律后果”的框架。在法典編纂完成后基本廢止現(xiàn)行污染防治單行法。

確定污染控制編的調(diào)整范圍與價(jià)值取向。通過界定“環(huán)境污染”的法律概念，以確定本編的調(diào)整范圍：對環(huán)境介質(zhì)污染的控制，污染物質(zhì)/能量控制以及有毒有害化學(xué)物質(zhì)與新污染物控制。本編應(yīng)以“保障公眾健康”為價(jià)值取向，并以“污染控制”的理念構(gòu)建相應(yīng)制度，貫徹落實(shí)“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”原則，促進(jìn)我國環(huán)境治理體系從“環(huán)境質(zhì)量管理”到“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

既“編”又“纂”形成規(guī)范體系。以融貫理論為方法指引，通過“編”的方式統(tǒng)合污染防治單行法，實(shí)現(xiàn)法律規(guī)范的邏輯一致性；通過“纂”的方式補(bǔ)充完善現(xiàn)行制度，回應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)中的新情況、新問題，彰顯污染控制編的理念創(chuàng)新、體例創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。

污染控制編還需對建立以排污許可為核心的固定污染源控制制度、強(qiáng)化環(huán)境物質(zhì)遷移致害的法律規(guī)制弱項(xiàng)、填補(bǔ)新污染物治理空白等重點(diǎn)難點(diǎn)問題，展開深入研究。

自然生態(tài)保護(hù)編的基本設(shè)想與重點(diǎn)難點(diǎn)問題

自然生態(tài)保護(hù)編以現(xiàn)行自然資源立法、生態(tài)及生物多樣性保護(hù)立法、特殊地理區(qū)域保護(hù)立法為基礎(chǔ)進(jìn)行編纂，以“自然生態(tài)”為基礎(chǔ)性概念，體現(xiàn)“生態(tài)環(huán)境”的“生態(tài)”面向，基于促進(jìn)生態(tài)優(yōu)先的價(jià)值取向，形成“基本規(guī)定+生態(tài)要素與生態(tài)區(qū)域保護(hù)專章+行政法律后果”的框架。法典編纂完成后，自然資源開發(fā)利用和管理的相關(guān)立法不應(yīng)廢止，但需作相應(yīng)修改。

確定自然生態(tài)保護(hù)編的調(diào)整范圍和價(jià)值取向。通過界定“自然生態(tài)”的概念，確定自然生態(tài)保護(hù)編的調(diào)整范圍，即自然界中客觀存在的各種具有自然屬性、參與生態(tài)過程、發(fā)揮生態(tài)功能、需要法律保護(hù)的物質(zhì)、空間和系統(tǒng)，包括生態(tài)要素和生態(tài)區(qū)域兩大類型；明確以包括保護(hù)優(yōu)先、自然優(yōu)先、系統(tǒng)優(yōu)先三個(gè)主要方面的“生態(tài)優(yōu)先”為價(jià)值取向；在“堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理”理念下，確立“生態(tài)系統(tǒng)綜合管理”體制機(jī)制。

構(gòu)建契合生態(tài)整體保護(hù)的規(guī)范和制度體系。以生態(tài)整體保護(hù)為核心進(jìn)行提煉、擴(kuò)展、優(yōu)化，整合現(xiàn)行相關(guān)法律、政策中的保護(hù)性規(guī)定，根據(jù)調(diào)整范圍構(gòu)建“生態(tài)要素保護(hù)”和“生態(tài)區(qū)域保護(hù)”兩種類型的規(guī)范體系，合理分權(quán)、明確分工，建立順應(yīng)時(shí)代要求的制度框架和體制機(jī)制。

自然生態(tài)保護(hù)編需要設(shè)定銜接條款，實(shí)現(xiàn)本編與相關(guān)法律的制度銜接；通過專門條款，落實(shí)公民環(huán)境權(quán)中的“自然享有權(quán)”，確認(rèn)自然公產(chǎn)并構(gòu)建相關(guān)制度體系等。

綠色低碳發(fā)展編的基本設(shè)想與重點(diǎn)難點(diǎn)問題

確定綠色低碳發(fā)展編的調(diào)整范圍與價(jià)值取向。通過界定“綠色低碳發(fā)展”的概念，將在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中存在的具有生態(tài)屬性、發(fā)揮生態(tài)功能、達(dá)至生態(tài)目標(biāo)的行為和系統(tǒng)等納入調(diào)整范圍；以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展為價(jià)值取向，體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的“經(jīng)濟(jì)可持續(xù)”面向；樹立資源循環(huán)利用理念，重構(gòu)相關(guān)法律制度體系，回應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新鏈條、新業(yè)態(tài)和新格局對綠色低碳發(fā)展的挑戰(zhàn)。

實(shí)現(xiàn)綠色低碳法律規(guī)范的系統(tǒng)安排。明確標(biāo)準(zhǔn)的法律規(guī)范屬性，以標(biāo)準(zhǔn)體系化“串聯(lián)”市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)各環(huán)節(jié)、各領(lǐng)域的綠色低碳發(fā)展法律制度體系；以“降碳”為制度邊界，作為貫穿本編的“輔線”，為促進(jìn)“經(jīng)濟(jì)全流程”綠色低碳轉(zhuǎn)型提供體系化制度保障。

綠色低碳發(fā)展編還應(yīng)以統(tǒng)籌國內(nèi)國際法治為出發(fā)點(diǎn)，通過制度設(shè)置和轉(zhuǎn)致條款增強(qiáng)國際互動(dòng)，促進(jìn)合作；以“碳”為規(guī)制對象，以“降碳”為重要目的，妥善處理具有內(nèi)在一致性的氣候變化減緩與適應(yīng)的關(guān)系；明確以原則性規(guī)范構(gòu)造為主，建立與相關(guān)法律的銜接機(jī)制和激勵(lì)各方面參與綠色低碳發(fā)展的積極性。

（原文刊載于《中國法學(xué)》2023年第2期）