時間:2012-11-06 來源:浙江省法學會 責任編輯:
10月18日,浙江省第四屆海洋經(jīng)濟發(fā)展法治論壇在溫州洞頭召開,來自國家海洋局第二海洋研究所、浙江大學、寧波大學、浙江海洋學院、溫州大學及全省政法部門、海洋漁業(yè)管理部門的專家學者共計80余人參加了本次論壇。會議期間,省法學會、省人大法工委專門就前不久省政府常務會議原則通過的《《浙江省海域使用管理條例》(草案)組織了專題研討,現(xiàn)把本次會議有關專家學者提出的意見建議整理如下,供省委、省人大、省政府領導參閱。
一、關于立法指導思想
即將立法出臺的《浙江省海域使用管理條例》作為地方性法規(guī),其根本目的,就是遵循上位法的規(guī)定,更加規(guī)范地行使海域管理、更加充分地保護用海權(quán)益?!墩憬『S蚴褂霉芾項l例》必須在上位法的規(guī)范下作相關的規(guī)定。然而,綜觀《浙江省海域使用管理條例》(草案),將填海項目從規(guī)劃、出讓、審批階段就積極提倡國土部門的介入,如填海用的海洋功能區(qū)劃要納入土地利用總體規(guī)劃、填海項目的招拍掛出讓方案應聯(lián)合國土部門制定、填海項目的審批應由國土部門出具審查意見。追根溯本,就是為了能在填??⒐ず蠹{入土地管理,順利換發(fā)國有土地使用權(quán)證。這是地方性法規(guī)向部門行政管理的一種妥協(xié)。
為此,從立法層面上,應當要求海洋部門進一步完善管理與服務職能、進一步促進海域使用權(quán)取得與流轉(zhuǎn)的公開公平與公正、進一步加強與發(fā)改、規(guī)劃與土地等部門職能的銜接,以自身健全的職能、完善的服務、規(guī)范的程序和科學的制度來服務海洋事業(yè)發(fā)展,建立一套合法、科學、完備的海洋填海供地與基本建設程序,以對等的方式換取國有土地使用權(quán)證。而針對建設填海項目,仍應當在現(xiàn)行的法律規(guī)定和管理體制下,按照海域使用權(quán)的法律屬性,允許其開展相關經(jīng)營和建設活動,保護相對人依法取得的既有權(quán)利。
二、海域使用權(quán)直接過渡到土地使用權(quán)缺乏法理依據(jù)
《物權(quán)法》第46條明確規(guī)定“礦藏、水流、海域?qū)儆趪宜小?,即確定了海域的國家所有權(quán)。在海域使用權(quán)人依法進行圍填?;顒雍螅S蛳Р⑿纬尚碌耐恋?。因此,由于原有海域使用權(quán)所指向的權(quán)利客體——特定海域的消失,海域使用權(quán)人基于海域所享有的海域使用權(quán)也應一并消滅。這樣,海域使用權(quán)人(即圍填海造地項目業(yè)主)當然不能通過已消滅的海域使用權(quán)換取新生土地的國有土地使用權(quán)。因此,海域使用權(quán)人基于圍填海造地所投入的費用只能轉(zhuǎn)化為一種債權(quán),或由國家予以補償,或由后續(xù)取得該圍填海造地土地使用權(quán)的單位和個人予以補償。而目前,政府在圍填海造地工程竣工后將圍填海造地的土地使用權(quán)直接讓渡給海域使用權(quán)人的做法,僅是看到了海域使用權(quán)人與土地使用權(quán)人競合后應對原海域使用權(quán)人和圍填海造地項目業(yè)主進行補償?shù)男枨螅鲆暳似渲袡?quán)利轉(zhuǎn)化的斷層。因此,直接用海域使用權(quán)證書換領國有土地使用權(quán)證書缺乏法理基礎。
三、圍填海項目應作為政府委托項目向社會公開招投標
目前的圍填海項目均是在單位和個人取得海域使用權(quán)并經(jīng)政府主管部門審批后自行組織完成的,作為海域使用權(quán)人不僅要承擔圍填海全部的費用,還將承擔圍填海造地過程中的全部風險。為進一步平衡作為海域所有權(quán)的國家和海域使用權(quán)的單位和個人之間的權(quán)利義務關系,理清圍填海造地過程中諸多法律關系,應將圍填海項目作為政府委托項目向社會公開招投標,并且由政府根據(jù)圍填海造地項目具體情況對項目實施加以區(qū)分。例如,對區(qū)域成片開發(fā)建設的,由同級政府作為實施主體,依據(jù)國務院的圍填海指標編制區(qū)域用海規(guī)劃,具體項目依法履行圍填海審批手續(xù)后組織實施。而對于單個項目而言,應當由同級政府采取招標方面公開面向全社會選擇具有良好資質(zhì)和業(yè)績的專業(yè)圍填海造地企業(yè)完成,由同級政府與中標企業(yè)簽署專項的圍填海工程施工合同,政府作為項目業(yè)主,圍填海造地的企業(yè)作為施工方,雙方的權(quán)利義務按照圍填海工程施工合同完成。即將圍填海造地作為政府行為,由政府負責實施。
四、圍填海所形成的土地應納入國有土地儲備
依據(jù)《土地儲備管理辦法》第十條的規(guī)定,下列土地可以納入土地儲備范圍:依法收回的國有土地,收購的土地,行使優(yōu)先購買權(quán)取得的土地,已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準手續(xù)的土地,其他依法取得的土地。而圍填海所新形成的土地可以納入第五款“其他依法取得的土地”。在圍填海造地項目竣工驗收后,由當?shù)赝恋貎渲行膶⒃摲恋赜枰允栈?,并根?jù)地方年度土地供應計劃面向市場供地。
五、切實加強對失海漁民權(quán)益的法律保護
漁業(yè)權(quán)是漁民固有的權(quán)利,屬于漁民的基本人權(quán)的范疇,漁業(yè)權(quán)在漫長的歷史進程中基于漁民生存的需要而獲取了其天然的正當性,即漁民對于海域的使用權(quán)來自于自然資源的公用性,漁民的國民身份,更根本的是人之求生存的天賦權(quán)利,是先于法律的憲法性權(quán)利。這樣的權(quán)利,按西方的自然法理論,是一種不可剝奪的自然權(quán)利或固有權(quán)利,其產(chǎn)生和存在不依賴政府和立法的認可。類比農(nóng)民對于土地的權(quán)利,農(nóng)民不但自然擁有經(jīng)營土地的權(quán)利,而且擁有從土地上獲得保障的權(quán)利。那么漁民也理應獲得和農(nóng)民同樣的權(quán)利,即利用海域的權(quán)利,因為海洋對于漁民就像土地對于農(nóng)民。為此,應建立漁民權(quán)益的維護機制,主要從兩方面進行考慮:
一是完善灘涂、海域使用權(quán)出讓的程序。通過程序來賦予漁民在灘涂、海域使用權(quán)出讓過程中的知情權(quán)、發(fā)言權(quán),改變目前政府以所有者的名義對灘涂、海域的任意處置行為,使出讓行為更趨理性;
二是建立對漁民權(quán)益的補償制度??蓞⒄铡笆У剞r(nóng)民”的補償制度,對“失海漁民”權(quán)益的補償應由以下幾方面構(gòu)成:一是生產(chǎn)資料的賠償。因“失?!睂е聺O民生產(chǎn)資料廢棄等應予賠償。二是生產(chǎn)補償或轉(zhuǎn)產(chǎn)補助制度。一般可按照前幾年的平均產(chǎn)出值,再確定一個合理而充分的補償年數(shù),從而確定一次性補償標準,用于對漁民失業(yè)、待業(yè)或轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的補償。三是“失海漁民”的養(yǎng)老保險制度,參照被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險,建立“失海漁民”的養(yǎng)老保險。這些賠償補助的資金來源可以有兩個渠道:一是用海業(yè)主單位支付;二是海域使用出讓金中提取一定比例。其具體的賠償或補償額度可根據(jù)“漁民生產(chǎn)生計影響評估報告”以及政府出臺的相關補償、保險辦法等計算確定。還需要特別注意的是,對失海漁民的補償,不僅應包括養(yǎng)殖戶,還應包括捕撈戶,因為傳統(tǒng)捕撈海域的開發(fā)利用對漁民造成的損失也是實實在在存在的,如嵊泗洋山港的建設,使原來得浙北漁場成了繁忙的航道,對漁業(yè)生產(chǎn)的損失是顯而易見的,而目前我們的法律只關注到養(yǎng)殖戶,對于捕撈戶未引起應有的重視。
六、其他應引起重視的幾個問題
1.在海域的使用管理上,并未擺脫目前的多頭管理機制。當前,我們在強調(diào)社會管理創(chuàng)新,可否考慮海域使用管理領域的機制、體制創(chuàng)新,建立一個單一的權(quán)威的海域使用管理部門。
2.要做好全省海域的使用管理,一個前提條件是必須先做好全省海域的開發(fā)規(guī)劃,不能把海洋開發(fā)規(guī)劃與海洋功能規(guī)劃混為一談。我們目前只重視海洋的功能規(guī)劃,忽視了海洋的開發(fā)規(guī)劃。只有切實做好這兩個規(guī)劃,才能科學合理有效地開發(fā)利用與管理海域。
3.目前規(guī)定的政府管理部門受理海域使用申請后的公示期太短,公示范圍太窄,公示內(nèi)容太少,應延長公示期至20天或一個月,在相關的區(qū)域都要公示,公示的方式要多樣化,除媒體公示外,還應入村入戶告知,應把相關的海域用途、補償標準、環(huán)評報告等詳細向社會公示,確保群眾的知情權(quán)。
4.現(xiàn)有草案規(guī)定可以憑海域使用權(quán)證書辦理建設工程規(guī)劃許可、施工許可等手續(xù),但并未規(guī)定可以據(jù)此辦理工程驗收、登記等手續(xù),這樣就給海域使用人的權(quán)利保障增加了不確定性。為此,建議像河北省一樣,實行建設工程各環(huán)節(jié)的無縫對接。
5.現(xiàn)有草案規(guī)定,人民政府自受理申請之日起十日內(nèi)予以登記,并同時頒發(fā)海域使用權(quán)證書。建議修改為自受理申請之日起十日內(nèi)先予公告,公告期內(nèi)無異議的,予以登記。即增加一個公示程序,以確保相關人的利益。
6.現(xiàn)有草案規(guī)定,需要同時占用海域和土地的用海用地項目,相應海域使用權(quán)和土地使用權(quán)應當依法由同一主體取得,海域使用權(quán)和土地使用權(quán)的期限應該一致。這一規(guī)定似有不妥。因為海域使用權(quán)和土地使用權(quán)取得的法律依據(jù)不同,因此并不一定要求是同一主體、同一時間。
7.現(xiàn)有草案規(guī)定,項目用海跨區(qū)域的,由共同的上一級人民政府按照規(guī)定的權(quán)限審批。而現(xiàn)實的情況是,有些用海項目盡管不跨轄區(qū),但會影響相鄰轄區(qū)的利益。對此,也應該規(guī)定一定的程序,如必須征求相鄰轄區(qū)的意見,維護相鄰轄區(qū)的利益。
8.用海項目審批前的審查固然重要,但也不應該忽視審批后的監(jiān)督,即事中事后的監(jiān)督,如有些用海項目開發(fā)后導致海岸線侵蝕、沙灘消失等,則應立即下令中止,以免造成更大的損失。
9.在法律責任上,應加強民事責任、行政責任的規(guī)定,加大經(jīng)濟處罰力度。至于刑事責任的規(guī)定,盡管不可缺少,但實際上在我省幾乎沒有使用過。